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    银行卡被管制什么意思 我国银行卡产业市场结构重组的分类管制政策研究

    时间:2019-06-10 06:53:59 来源:星星阅读网 本文已影响 星星阅读网手机站

      摘要:近年来银行卡产业受到世界各国和地区监管部门的广泛关注,许多国家对银行卡产业加强了监管。本文首先对银行卡产业的技术经济特征和产业性质进行了分析,指出了银行卡产业市场结构重组的目标;继而对银行卡产业各业务类型及其性质进行了探讨,提出要根据业务环节的性质制定不同的分类管制政策;最后着重论述了银行卡产业各业务环节的分类管制思路与政策。
      关键词:银行卡:垄断:分类管制
      中图分类号:F273.2 文献标识码:A 文章编号:1006-1428(2010)11-0026-06
      
      多年以来,全球范围内对于银行卡组织涉嫌垄断的反垄断诉讼案例此起彼伏,美国、欧盟、澳大利亚等国家近年来不断发生对维萨、万事达等国际卡组织提出的反垄断诉讼。国外银行卡产业发达国家已经建立了一套相对成熟的监管体系,然而我国银行卡产业起步较晚,相关产业指导法规较为欠缺,产业监管政策尚不明确,监管体系的滞后已成为制约我国银行卡产业发展的重要因素。尽管各方对我国银行卡产业加强监管的呼声越来越高,但对银行卡产业如何监管、产业政策如何制定等,理论界还没有明确的结论。因此,深入探讨我国银行卡产业的反垄断与管制政策的理论与方法,具有十分重要的意义。
      
      一、银行卡产业性质与市场结构重组目标
      
      对银行卡产业进行市场结构重组的管制,首先要分析其技术经济特征及产业性质,并据业务性质特点提出有针对性的管制措施。
      概括来说,银行卡产业技术经济特征主要表现在以下方面:
      1、网络性和规模经济性。银行卡产业中最核心的产品或服务是银行网络所提供的转接交易服务,而转接交易服务的实现是以网络系统为基础的,必须有一个完整统一的网络才能提供服务,在具体分工作业上往往又要求全程全网联合作业和统一网络的兼容性,表现出较强的网络性。这种网络系统的供应需要巨大的投资,随着网络系统规模越大带来的用户基础越大,规模经济效应越明显,又表现出规模经济性。
      2、范围经济性。银行卡产业网络基础设施共用性等特点的存在,使得银行卡产业由一家网络组织者或运营商同时经营不同业务的总成本显著低于多家运营商分别经营一种业务的成本之和,因此银行卡产业的网络环节存在较强的范围经济性。在网络经济效应明显的银行卡产业中具有高投入成本和低边际成本。因为初始投资越高,对产量和规模的要求也越大,边际成本也越低。
      3、投资的专用性和沉淀性。银行卡产业交易网络的架设、光缆的铺设都需要大量的固定成本,通常是私人经济主体所不能提供或无力提供的。而且这些投入大多具有很强的资产专用性,投资一旦形成,不但无法收回,也很难再转作他用,由此也形成了较高的进入壁垒。因此,银行卡产业都存在大量的沉淀成本。当然,高沉淀成本的存在也在一定程度上强化了规模经济性,因为它并不随产量的增加而增加。
      因此,从网络经济性、规模经济性和范围经济性等经济特征来看,银行卡产业是具有自然垄断(Natural MonopoIv)特性的产业,而自然垄断性更多地体现在银行卡网络建设上。由于银行卡产业金融信息也涉及到金融安全,为保证金融安全和经济安全,银行卡产业一般由中央企业或全国性企业来经营,并由中央政府部门来监管。然而,从我国银行卡组织组建来看,中国银联的成立并非由市场力量自发形成,而更多的是靠政府行政力量组建而成,具有天然的行政色彩。中国银联是由中国人民银行牵头,联合国内主要金融机构组建而成的银行卡组织,其主要职责是统一全国各自为政的银行卡信息交换和资金清算结算,推动银行卡的联网通用。中国银联依托行政特权把守了进入跨行交易功能的转接支付银行卡市场,拥有会员银行准入资格审核权力,制定相应银行卡网络技术和交易资格规则,制定交换费用标准调整,分配商业银行发行银行卡的标识代码权力等等,这些权力或行为是典型的行政性垄断表现形式。这说明我国银行卡组织――中国银联既是银行卡产业的市场参与者,同时又是产业政策的制定和执行者,是既当“运动员”又当“裁判员”,而行政权力(非技术性特征)又进一步促进了银行卡产业的垄断性。因此,从某种意义上来说,银行卡产业的垄断也是行政性垄断(AdministrativeMonopoly)。行政垄断是政府部门运用其行政权力排斥、限制市场竞争的行为或状态。因此,从产业性质来看,在我国现行银行业体制下,我国银行卡产业是既存在“自然垄断"3L具有“行政垄断”的二元性垄断产业。
      对于垄断性产业管制改革的方向和目标,学者王俊豪(2005)指出打破垄断要运用竞争机制,把原来的垄断性市场结构实行战略性重组,改造成竞争性市场结构,提高垄断性产业的经济效率。市场结构重组的结果是自然垄断业务与竞争性业务相分离,并由不同企业来经营不同类型的业务。政府管制部门则需要对不同类型的业务进行分类管制政策。对于行政性垄断,则要加快体制改革和政府职能转变,把政企合一的体制改革为政企分离的体制。对于政企“明分暗不分”、“此分彼不分”等不同手段和方式维系政企关系的问题要彻底解决,割裂企业和政府之间的特殊利益关系,要从权力配置上消除不合理的行政保护和行政特权。根据我国银行卡产业的“自然垄断”和“行政垄断”同时具备的二元性产业性质,亟需对我国银行卡产业进行结构重组,对不同类型的业务进行分类指导和管制。
      
      
      二、银行卡产业主要业务类型及其性质
      
      尽管银行卡产业属于垄断性产业,但从产业业务环节来看,并不等于这些产业的所有业务都是具有自然垄断性质的。有些垄断性产业是由多种业务组成的,这些业务有的是自然垄断性业务,有的是竞争性业务(非自然垄断性业务),有的是网络生产环节业务,有的是非网络生产环节业务,同时各种业务的自然垄断性或竞争性又有不同的程度。政府首先要能正确区分自然垄断性业务和竞争性业务,网络生产环节业务和非网络生产环节业务。要科学地制定垄断性产业的分类管制政策。因此,在实施分类管制政策之前,有必要对我国银行卡产业市场主体、业务类型及其性质进行有效区分。
      如图1所示。银行卡产业主体主要包括四类参与主体:第一类是用户层,也就是产业的消费群体一持卡人和特约商户;第二类是整个产业的供给方,包括发卡机构、收单机构,其中发卡机构可以是银行,也可以是一些非银行机构,如信用卡公司;第三类是银行卡组织,负责网络转接与清算服务;第四类是产业的宏观管理者,即政府和行业管理者。银行卡产业内各方参与主体形成了不同的产业环节关系。
      根据图1,可以把银行卡产业链中业务环节和性质归纳为表1。
      对此,要根据银行卡产业的业务类型分别制定不同的管制政策。目前,我国银行卡网络互连及联网业务是由中国银联垄断经营,而对于具有垄断性特征的网络互连业务是否需要打破垄断引入竞争,存在不少的争议。胥莉(2004)等学者主张不宜引入,其理由是 自然垄断性业务需要大量的固定投资,且相当一部分投资是沉淀成本,如果由多家企业进行投资,这将造成重复建设,资源浪费。一般来说,垄断结构只要不对市场公平性构成威胁,不损害消费者利益,是可以被市场接受的。然而,近年来银行卡产业内发生的利益矛盾事件充分表明,中国银联在独家运营银行卡跨行交易系统的同时,力图将支配地位扩张至商业银行发卡、收单的上下游,进而垄断各环节业务,完全违背了市场公平,损害了消费者福利和各方利益。在网络互连业务领域内是否由一家企业垄断经营或几家企业寡头垄断经营,这需要考虑具体业务的自然垄断性程度,以及将垄断经营造成的效率损失与重复建设成本的比较。而对于竞争性业务,政府管制部门应放松规制,引入竞争机制,鼓励新进入企业在竞争性业务领域内开展竞争,提高服务水平,但同时也要根据产业规模发展的需要和最小经济规模要求,适当控制进入竞争性业务领域的企业数量。
      
      三、我国银行卡产业分类管制政策
      
      当前在网络互连、发卡收单业务环节上市场各方普遍对中国银联持有较大的争议和矛盾。为此,对网络互连、发卡收单业务环节上的监管和规制就显得尤为重要。另外,政府监管环节的制度安排和政策设计也势在必行。
      
      (一)网络互连及联网环节
      目前,中国银联作为我国唯一的银行卡组织,为银行和商户提供支付清算的服务,其主要职责是统一全国各自为政的银行卡信息交换和资金清算结算,推动银行卡的联网通用。中国银联具有独家经营的特权,这也是国家赋予它的产业行政保护。凭借这一垄断优势,中国银联掌控了银行卡跨行交易(ATM和POS)的收费定价以及相应的利益分配权力。这在发展银行卡市场的早期,对集中资源控制风险和降低成本是必要的和有效的,也对推动中国银行卡产业的发展发挥了重要的作用。但随着银行卡市场的发育和完善,对各方参与主体的利益分配、收费的定价机制等没有进行调整,引发了诸多矛盾。各方直指中国银联是滥用其经济和行政垄断地位,违反了市场的公平原则。损害其他主体的利益。当前中国银联如果仍以自然垄断特征为借口而阻止竞争者进入,随意提高各种服务收费,甚至将其标准作为所谓国家标准,以维护其行政垄断地位,这就将损害银行卡产业的整体发展,损害全社会的福利水平。
      银行间高度竞争而银联独家垄断的格局已经成为中国银行卡产业的突出矛盾。在当前中国银行卡发展已经达到一定规模的程度上,必须打破中国银联的垄断定位,逐步放松规制,引入竞争。一是采取激进式改革,在适当的时机设立第二家甚至第三家全国性银行卡组织,提高市场的有效竞争程度,确保银行卡转接支付市场的竞争;二是采取渐进式改革,可以先按照市场化的原则发展“大间联”,进行银行间的资源互通进而形成中国银联之外的第二种“跨行定价”。打破中国银联垄断,推动银行卡组织竞争,将对消费者和产业发展带来诸多益处。
      首先,银行卡组织竞争将导致交换费和商户扣率的降低。国外学者对银行卡组织竞争和管制的研究表明。只允许一家银行卡组织的存在不是最有效率的,银行卡组织间的竞争对降低交换费和商户扣费有促进作用。Guthrie和Wright(2007)研究指出当消费者持有两张支付卡时。银行卡网络平台的竞争将带来较低的交换费,这个交换费甚至低于社会最优的交换费水平。Chakravoai和Roson@006)讨论了两个竞争性的网络平台的策略性行为所导致不同市场结构下的消费者和商户的福利问题。他们认为两个支付网络平台的策略性行为有可能形成三种市场结构下的竞争均衡,即两个平台采取兼并联合的手段形成卡特尔市场结构、两个平台进行差别化竞争。形成非合作寡头竞争市场结构以及两个平台提供同质产品的伯川德寡头竞争市场结构。研究认为在网络平台的策略性行为所导致的不同市场结构下。尽管平台企业的利润在不同结构下或高或低,但在不同结构下消费者和商户的福利必定总是会提高。
      其次。多个银行卡组织给消费者带来支付便利性,增强网络系统的安全性和稳定性。由于消费者持有多种支付卡增加了支付的便利,避免出现某家银行卡网络中断而无法支付的困境。对于支付体系而言,多个银行卡支付组织的多个备份系统避免了单一支付组织的系统性风险;而各银行卡支付组织签署互联互通协议,在某一系统瘫痪时相互提供系统支持,又避免了整个支付系统的恶性竞争,增强了系统的稳定性和安全性。防止因某家银行卡网络中断造成的风险,降低全社会的支付成本,促使银行及商户改善服务水准,提高零售支付系统的安全性。
      最后。从国际经验来看发达国家一般都存在着多家银行卡组织,相互竞争。美国的银行卡组织类型是最丰富的。数量也是最多的,存在着维萨、万事达、运通、发现、大莱等多家银行卡组织,为消费者提供了多种类、多样式、多层次的银行卡选择。既有运通这样的高端网络,为优质客户提供高端服务;也有维萨、万事达这样遍布全球的网络系统。以及一些小银行通过发现、大莱等发行免除大多数费用的银行卡,甚至还为长期持卡客户补贴手续费。可见,一国的银行卡组织未必只能是一家企业垄断经营,如果市场容量足够支撑多个卡组织的发展,完全可以存在多家银行卡组织。
      
      (二)发卡和收单环节
      在各方共同努力下我国银行卡产业获得很大发展,银行卡发卡量稳步上升,受理环境持续改善。然而,我国银行卡发卡和收单市场也存在诸多问题:
      1、发卡市场封闭,竞争力较弱,没有独立的第三方发卡机构。目前我国银行卡发卡业务只能由银行体系经营,由商业银行作为主体发行,不存在独立的第三方发卡机构,也不允许其它机构发行商业信用卡,从而产生产业封闭、竞争力弱等问题。长期以来,我国的商业银行处于一种卖方市场的地位。只是把银行卡当作吸收存款的工具,抑制了银行卡产业的深度发展。各商业银行都发行各自的银行卡,品种繁多、功能单一。各发卡银行由于不能实现ATM、POS等机具的共享,每个发卡行都建有自己的银行卡网络。导致重复投资、设备的利用率低下。各发卡行普遍存在重规模轻效益的思想,片面追求发卡规模和存款余额,忽视对银行卡本身创造利润的追求,致使银行卡业务处于恶性竞争之中。即便是已进人我国国内市场的维萨、万事达等国际卡组织在我国的发卡业务也仅限于双币卡,间接地与银联进行竞争。
      2、收单市场竞争性不强,表现为银联商务“一家独大”的市场格局-,市场效率低下。中国银联的子公司――银联商务占据国内银行卡专业化服务领域市场份额的60%以上,此外中国银联在自己布放POS的同时,还采取行政性垄断手段强制要求以前由各家商业银行布放的间联POS改造为直联POS,不断抢占收单市场。2008年深圳发生的“POS之争”事件充分暴露了中国银联独占收单市场的行为,根据最新的商户、商业银行、中国银联深圳分公司的三方约定,从2008年7月1日起,深圳商户使用POS机的所有收 单业务全部由深圳银联承担,商业银行将从此退出深圳收单市场。中国银联通过银联商务进行POS直联的目的,就是要将其他收单银行或专业机构排挤出收单市场,取代商业银行经营收单业务、独揽收单利润,这是一种典型的利用行政性权力进行“行政垄断”的做法。深圳“直联事件”充分反映出银联在独家运营银行卡跨行交易系统的同时,力图将支配地位扩张至商业银行发卡、收单的上下游。
      3、收单市场利益分配和协调机制不合理。在银联独占跨行交易转接支付的格局之下,商业银行将不得不接受中国银联“跨行查询收费”、“POS机月租费”等资源掠夺性的垄断定价。从2004年“商户拒刷事件”的“银商之争”到2008年“直联事件”的“POS之争”,无不反映出银行卡产业发展中各方参与者之间的利益冲突和银行卡定价机制的深刻矛盾。交换费、商户扣率水平和利润分配机制一直是影响收单市场发展的重要因素。与维萨卡组织类似,中国银联银行卡组织也是开放式卡组织,其交换费定价机制直接影响到发卡市场和收单市场的收益分配,从而影响到持卡消费者和商户需求的平衡以及整个支付网络交易量。从对价值链各主体的利益分析看,银行卡产业的主要收入来源是持卡人的透支利息和商户回佣。确立合理的分配机制,是保证银行卡产业价值链各相关参与者具有足够发展动力的关键。但在我国银行卡的透支利息和商户回佣水平及其分配机制是由官方制定的,并非由市场自主决定,这就导致定价机制缺乏足够的灵活性,价格信号不能顺应市场变化灵活变动,不能引导资源有效配置。在银行卡市场,商户和消费者在这一结构中处于弱势地位,银行卡的风险及成本大都由持卡人和商户承担,缺乏必要的利益制衡机制,使得其他主体的基本权益难以得到有效维护。
      银行卡是一种独立性、系统性、商业性很强的金融商品,业务达到一定规模后,必须充分享受社会分工内在的效率优势,把发卡、收单以及其他服务交给若干相互独立又密切协作的专业化服务公司运作,以使服务效率不断提升,服务价格不断下降,这既是这一产业的发展逻辑,也是国际银行卡产业发展的成功经验。为此,对于发卡、收单环节的监管可从以下方面着手:
      第一,实施较为宽松的信用卡发卡机构准入政策,为非银行机构发行信用卡创造条件。绝大多数跨国银行的信用卡业务都已从银行体系中分离出来,成立了独立的高度集中管理的信用卡公司,以中心的模式集中经营和管理信用卡业务,实行专业化经营,并纳入信用卡产业化发展网络,在持卡人市场、商户市场和电子交易系统及机具等方面实行专业化分工和市场化服务。在美国,不仅商业银行可以发卡,其他行业有能力的机构也可以发行信用卡。如“大莱卡”、“运通卡”和“发现卡”,就分别是从餐饮业、运输业和百货零售业中走出来的信用卡品牌。美国金融监管政策的出发点是“政策没有规定的就可以去做”。所以如果没有限制,各行业都可以在封闭系统内发行自己的信用卡。当前,我国商业银行卡业务的发展要朝着这一方向努力。改革现行的体制,逐步剥离母体银行的信用卡业务,与母体银行建立业务代理关系,组建专业化的信用卡公司。
      第二,破除垄断放松收单市场的进入管制,引入专业化机构。深圳“POS之争”的直联事件充分反映了中国银联借助“行政力量”强制原有收单银行放弃收单业务。力图将市场支配地位扩张至商业银行发卡、收单的上下游整个市场。银联的垄断行为将使得大量真正的专业化服务机构被排斥于市场之外,同时阻碍了新的社会资金进入市场。显然,中国银联是利用行政支持,强化对市场准人的限制,通过行政垄断谋求垄断优势。这种方式不仅削弱了银行支付体系的竞争力,限制了对支付服务体系的投入,而且迫使全社会维持较高的交易成本。从国际银行卡收单市场来看,美国等银行卡产业发达的国家的银行卡收单服务被细分为不同的环节,由不同的机构进行专业化运作,全球范围的银行卡收单业务大多是由商业银行和专业收单公司来进行。当前,我国银行卡收单市场建设还比较落后,需要多方参与,要适度开放支付结算市场,开放国内外投资者进入支付清算服务市场,引人多家专业化服务机构,由收单行根据价格和服务等自主选择,真正实现市场化竞争,将促使更多的支付系统服务提供者提供技术创新和设施投入,促使支付清算组织改善服务,降低收费,为商业银行、商户和消费者提供更多选择。
      第三,建立合理的银行卡定价机制,形成有效的利益分配和平衡机制。银行卡产业是个典型的具有“双边市场”特征的产业。制定合理价格结构是协调用户参与交易的关键因素。银行卡产业中的种种矛盾和纷争的重要根源就在于银行卡交易手续费和商户扣率的定价机制不合理及各相关主体的利益分配协调机制的缺乏。决定银行卡产业价格形成机制的是银行卡组织制定的交换费和商户扣率,它直接决定了商户、收单银行、发卡银行和银行卡组织的利益分配。直接引起各方利益矛盾的是银行卡组织的交换费和商户扣率的定价机制。当前理论上还没有公认的银行卡交换费定价的完美模型和指导性定价方式,在这种情形下,一是理论上要加强对银行卡交换费和商户扣率定价的研究。建议监管机构委托独立研究部门进行银行卡产业定价理论、发卡市场和收单市场的需求价格弹性的跟踪研究,为价格监管决策提供科学依据。二是建立银行卡交换费和商户扣率价格听证制度。建议国家发展和改革委员会调整价格听证产品和服务目录,并在该目录中增加银行卡交换费定价内容,定期举办银行卡交换费价格听证制度,邀请银行卡各方利益主体共同参与决策。三是要重点解决价格制定和调整过程中的监督机制不健全、用户参与不够的问题,防止银行卡组织随意调整价格和相关费用,加强对价格的评估和审查。
      
      (三)政府监管环节
      我国银行卡产业在发展中暴露了诸多问题和矛盾,对其加强监管的呼声越来越高。然而我国银行卡产业相关的政府监管法律、规则条例等都严重落后于产业发展的步伐。我国当前尚无专门的银行卡监管法案,酝酿多年的《银行卡条例》也迟迟不能出台。政策面的滞后必然会加剧市场混乱,使各种争论和矛盾进一步升级。从国际银行卡产业监管实践上来看,对银行卡产业的监管不是放松了,而是不断加强。在当前情况下,不仅要加强对国外发达银行卡产业国家监管政策的学习借鉴,更要对我国银行卡产业现行监管措施提出根本性改革,制定切实可行的监管政策。
      第一,理顺监管当局与银行卡组织的模糊关系。消除行政保护和特权。由于历史和体制的原因,中国银联与监管当局存在过于密切的联系,这阻碍了监管当局有效发挥监管职能。根据目前体制,中国人民银行是作为维护支付体系稳定的主要监管机构,主要负责监管银行卡组织服务价格、协调各方利益、制定服务质量标准等。中国银联的主要职责是统一全国各自为政的银行卡信息交换和资金清算结算,推动银行卡的联网通用。由于中国银联是由中国人民银行牵头组建的,长期 以来与中国人民银行存在模糊的管理关系,甚至在一定程度上代行人民银行的监管职责,造成了职责混乱,制约了产业发展。这就要切断银联与主管部门之间过分密切的体制联系。将主管部门真正定位于监管者和执法者的角色中来,进一步明确中国人民银行的监管职能:同时割裂中国银联和政府部门之间的特殊利益关系,要从权力配置上消除不合理的行政保护和行政特权。同时也要保证监管者的独立性,监管机构应站在第三方立场,协调各方行业参与者的关系,确保不受利益集团的影响和控制。
      第二,尽快出台银行卡产业监管的相关法律和规范条例,健全银行卡法制体系。与我国银行卡产业的快速发展形成鲜明对比的是,我国银行卡产业监管的相关法律基础要明显滞后。尽管我国《反垄断法》已在2008年8月1日开始实施,但该法是建立在传统“单边市场”框架下的法律规范,它对具有“双边市场”特征的银行卡产业的适用性还有待于进一步检验。因此,当前要在《反垄断法》的框架下,对银行卡产业的监管制定一套专业性、技术性较强的规范条例和相关法律,尽快出台部门级监管规范条例或法律,一方面对银行卡产业的市场准入资格及其审查、商品或服务的质量标准和安全性等作出详细的规定;另一方面对银行卡组织价格管理方面的职责和权力、政府管制的范围和内容等作出明确的规定。这样既可以规范银行卡相关企业的经营行为,又可避免政府管理部门越权管理。
      第三,组建独立、有效的政府管制机构。从目前银行业体制来看,中国人民银行负责对银行卡产业的支付体系进行监管,而根据现有法律基础,作为商业银行专业监管机构的银监会同样具有对支付清算服务体系进行监管的部分职能。同时,国家发改委在银行卡价格等费用上也具有监管职能。因此,在我国现行体制下,银行卡产业管制职能被多个政府行政部门所分割。为消除这种低效率现象,必须通过体制改革,对现有多个政府行政部门的管制职能进行合并,以建立一个具有多种管制职能、专业化和综合性的银行卡产业管制机构。银行卡产业管制机构建立要以实现“政监分离”为目标,即政府的产业政策制定职能与银行卡监管职能相分离。目前,中国人民银行从某种意义上来说已是银行卡产业的管制机构,但同时又是银行卡产业的主管行政部门,这往往容易产生职能冲突,导致管制活动受制于政府部门行政干扰。当前,建议在中国人民银行、银监会、发改委、商务部、财政部、税务总局等部门中抽调财经、金融、税务等各方面专业人才组建“银行卡监管委员会”,作为银行卡产业独立的管制机构。银行卡产业管制机构的基本职能包括:以法律为依据,制定具体的银行卡管制法规;对市场准入进行监管。审查企业资格:对服务价格与服务质量进行管制,颁布相关标准;监督与制裁企业的不正当竞争行为,维护市场公平竞争;协调和裁决企业间的各种矛盾,等等。
      
      参考文献:
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      [8]李朝霞,张昕银行卡产业国际监管动态及其对中国的启示[J],中国信用卡,2008(3):17-22
      
      (责任编辑:姜天鹰)

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