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    [公共工程绩效审计面临的问题及解决途径]工程绩效审计

    时间:2019-08-09 06:40:05 来源:星星阅读网 本文已影响 星星阅读网手机站

      政府投资和以政府投资为主的建设项目即公共工程属国家拥有,并为社会公众共同享用,其建设是否经济,效率和效果如何,受到社会各界关注。因此,对此类工程进行绩效审计和评价是政府审计的重要职责,也是传统投资审计的深入和发展。这一方面体现了政府适应公共工程建设要求,对审计范围的拓展,另一方面也加大了审计风险。本文拟分析存在的问题并有针对性地提出建议。
      
      一、存在问题
      
      1、公共工程绩效审计的法律法规体系不够健全。国家制定的统一政策,部门或行业制定的办法以及被审计单位根据自身业务特点制定的相关制度和管理办法等是审计处理、处罚的依据,所以最大限度地掌握被审计对象所属行业管理的政策及方法,是正常开展工作的必要条件。目前,各个部门在立项、财政支持、勘察、招投标管理、施工及其预决算、采购、供货、后续管理各个环节,各自都有一套管理办法。对于一个具体的项目来说,政策牵涉面非常大,各行各业都可能涉及到,有的政策分属于不同的主管部门进行制定和管理,有些政策互相不配套,各行其是,相互制肘,造成法律法规体系不够健全的局面。同时,行政管理体制下的我国执法机关,在执法手段上也受到一定制约,影响着审计执法的法律威慑力,这一定程度上影响了绩效审计的开展。
      
      2、缺少职业准则。从世界各国绩效审计的发展来看,凡是绩效审计开展得比较好的国家都较早地制定和颁布了绩效审计准则及相关的规范。我国国家审计署自1989年起开始着手制定我国政府审计准则,1993~3月,印发了《审计工作规范化建设规划方案》,1996年底发布了38个国家审计规范,1997年颁布了《审计法实施条例》,2000年对《国家审计基本准则》进行了修订,2010年9月公布新的国家审计准则等,这些文件中先后提到要实行绩效审计,但真正适用于绩效审计的审计准则尚未建立。
      
      3、审计队伍的现状不能满足需要。我国现有审计专业人力资源状况是影响我国开展公共工程绩效审计一个制约因素,主要表现在审计队伍业务素质不高,结构不合理,专业人才缺乏等。审计机关成立以来,通过各种渠道补充人力资源,但仍然缺乏既具有较高的业务素质、又有较高综合能力的审计人员。这种现状使得审计队伍不能适应发展需要,如运用现代审计技术和方法进行审计,发挥计算机在审计查证、分析复核、审计信息的收集、传递等方面作用的能力不强。审计人员在工程核算方面的知识和经验严重欠缺等等。
      
       4、项目管理环境较乱,不利于审计问责。目前的政府投资体制大致可以表现为,国家定计划、发改委批项目、财政分投资、项目主管部门进行管理、项目法人负责实施等。近年来,各级政府通过各种形式不断拓宽投资渠道,吸收各种资金,采取了多种管理方式,对公共工程进行投资和管理。这在改善公共环境、提高经济生活质量和水平、促进经济社会的和谐发展等方面,取得了比较明显的成效。但由于政府各部门之间职能各异、权限各异,以及部门利益驱动等因素影响,在项目的决策权、审批权、监管权、建设资金支配权等方面,在项目的管理和经营上没有形成合力,政出多门,管理各行其是,缺乏相互间的沟通和协调,造成对权力的制约和监督的盲点。同时,也没有建立起严格的责任追究制度,据国家发改委一项调查表明:当投资决策出现重大失误时,追究主要领导行政及法律责任的不足8%,“责任不详”的高达45%,另有29%是由“领导集体负责”,实际上是无人负责。于是出现了不顾当地财力,盲目上马贪大求洋的“政绩工程”、“形象工程”,出现了可行性论证不充分、低水平重复建设、管理及核算混乱、建成后运营效果较差以及先天不足无法正常运营等项目。
      
      二、对策建议
      
      1、完善法规体系,实现审计授权。建议进一步健全、完善法律法规体系,补充配套的法规制度,使现有的法律法规能够适应审计工作的需要。如按照《审计法》第二十二条规定,审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的执行情况和决算,进行审计监督。而建设项目预算执行和决算中的单位工程造价、技术咨询服务费用、工程监理费用等工程结算价款,是按照《招标投标法》、《合同法》及其他相关法律、法规的规定,由建设单位与承包商以概预算为依据,在签订工程建设总承包合同价的基础上,进行工程结算确定。或以承包商投标报价确定的中标价为依据,在签订合同价的基础上,进行工程结算,具有法律效力。这样,建立在实际审计内容和审计范围上都有所限制的审计意见,并不能真实地反映审计对象的绩效或合规性情况,从而加大了审计报告的风险。实际应当是,如果工程结算价款存在多计、少计、危害国家利益等问题,建设项目工程结算和竣工决算就会有假,建设资金就会流失,审计机关就应当对其实施审计监督。但从目前情况看,审计机关对此据实审计会受到既定合同的制约,说明现行的法律法规体系已不能适应审计工作需要。从实际出发,为克服以上问题。应当通过补充完善规定、实施细则及理顺各部门关系等形式,完善审计职权。同时要实现审计授权,审计授权的内容主要包括,审计机关有自由的审计项目和审计内容选择权,而这种项目应当至少能够覆盖全部国家预算,审计内容也应覆盖项目论证、决策和投资的管理等,有充分的审计调查取证权,有适当的问责权。
      
      2、制定审计准则,规范审计行为。与传统的财务收支审计比较,公共工程投资绩效审计有其复杂性,它融合了多个学科和专业,涉及到多个领域,审计的内容和方法也有别于传统的财务审计,因此,在开展公共投资项目绩效审计时,必须要有专门的准则。我国公共工程绩效审计的开展,需要建立以质量控制和风险控制为核心的政府绩效审计准则体系和审计指南。绩效审计准则的内容,不仅包括传统的现场作业准则、审计报告准则等内容,还应当明晰审计目标和审计重点,确定绩效评价标准范围、绩效审计质量控制准则、并适当规定审计公告制度和审计责任追究制度等内容。其次,审计准则应当对审计责任和管理责任的区分做出明确的规定。这样,一方面,能够规范审计行为,降低审计风险,以及在发生审计争议的情况下,保护审计人员的利益;另一方面,能够给公共工程绩效审计尽可能地创造良好的审计环境氛围。
      
      3、开发人力资源,增强审计队伍业务素质。公共工程绩效审计是一种以信息为基础的审计活动,专业知识在其中占据核心位置。这就要求审计人员必须具有熟练的专业技能,以胜任工作任务。开发利用审计人力资源的主要途径包括:一是健全审计机关的聘用机制,招聘合格的专业人员,以调整审计机关总体人力资源结构。一个合格的审计人员应该具有调查或评估方面的经历,并有一定的分析能力、对新事物或新概念的接受能力、判断能力、良好的书面和口头表达能力等。还应具备审计所需的专门技能和资质,并能够有效地进行社会交流沟通等条件。二是建立健全人力资源整合机制,包括对现有审计人力资源在体制内整合,以及制度化的对外部专业人才的使用程序和权责。体制内的人力资源整合的形式可以采取随时调配、人员交流等形式。对外部专家(包括内审、社审方面的人才)的利用是公共工程绩效审计必不可少的做法。对外部专家在使用之前,应当考察其是否具有完成审计目的所要求的能力。如果需要,专家可以是在审计以外某特定领域内,具有专门技能、知识和经验的人员或组织。审计人员必须确保专家独立于被审计的项目,并告知所要求的条件和道德规范。三是完善审计人力资源的继续教育和培训制度,对现有审计人员开展公共工程绩效审计的培训,从培训内容来说,不仅要培训审计专业知识,也要培训工程相关知识。同时,要建立多层次的、多渠道的绩效审计信息知识传播机制,如发布操作指南,举办研讨班等形式,以促进相关知识的交流和共享。
      
      4、改善配套环境,实现绩效审计目标。公共工程的绩效管理,是公共工程建设运营相关单位的职责,审计人员的职责是对公共工程的建设运营绩效做出独立性评价。在一定的条件下,公共工程管理部门所采用的绩效管理和绩效评价制度,应当成为审计人员的审计内容。如我省对某建设资金和项目进行绩效审计调查时就把建设程序、投资控制、工期和质量控制、建设标准、土地利用债务风险、建设效果和投资环境等作为审计的主要内容和评价对象。绩效审计不能代替工程项目的绩效管理,绩效审计目标的实现,是提高公共工程建设的资源利用的绩效性,最终还要落实到相关单位的具体管理活动中。因此,为顺利推进这一工作,应当从建立健全决策及约束机制、加大对权利的制约监督、规范工程建设运营机制、从经济学、管理学中引入目标管理、全面质量管理等现代管理科学技术,做好公共工程绩效审计的基础性工作,这样才能够有效发挥作用,提高审计效益。

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