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    区域协调 [“协调”与“优化”:国家区域政策的主旋律]

    时间:2019-02-17 06:45:03 来源:星星阅读网 本文已影响 星星阅读网手机站

       党的十七大报告指出,要推动区域协调发展,优化国土开发格局,到2020年,基本形成城乡、区域协调互动发展机制和主体功能区布局。这为我国未来区域经济发展和国土空间管治指明了方向和途径。可以认为,追求区域发展的“协调”和国土开发秩序的“优化”,构成今后相当长一个时期国家区域政策的主旋律。
      
      “协调发展”与“优化布局”并举
      
      新中国成立以来,我国的区域发展战略或政策大体上进行了三次大的调整。改革开放前30年为了矫正工业和交通偏集于沿海一隅的格局,推行了以内陆地区为重点的“均衡布局”战略;上个世纪80年代以后强调发挥沿海地区的比较优势,实施了沿海率先发展的“不平衡发展战略”;到了20世纪90年代初,针对地区发展差距的日益扩大,首次提出了“区域协调发展”的战略方针。进入新世纪新时期,逐步形成了“西部开发、东北振兴、中部崛起、沿海率先”的四大板块总体战略,把“区域协调发展”摆在了更加重要的位置。
      从国外经验看,世界各国政府都对国内区域经济进行一定程度的干预,以实现不同区域之间的相对均衡和有效发展,其核心政策就是对经济欠发达地区实施发展援助。我国的区域协调发展有着更为丰富的内涵,不仅要加快落后地区发展,控制地区差距的扩大,而且要打破市场分割,促进生产要素的流动;不仅要考虑城乡及地区间人民生活和公共服务的均等化,还要考虑人与自然的和谐,促进区域可持续发展。但政策的重点还是体现为帮助和支持各类“问题区域”的发展,包括中西部地区、老少边穷地区、老工业基地、资源枯竭型城市。
      需要注意的是,“区域协调发展”不能理解为是国家版图内各个地区的全面发展,不能把区域发展总体战略理解为四大板块内部的“全部开发”、“全部振兴”、“全部崛起”和“全部率先”。这既是由经济资源的有限性、稀缺性决定的,更重要的是人类赖以生存的环境和条件不允许我们这样做。我国三大自然区和三级地势阶梯构成的自然基础格局,使各地区支撑经济发展的资源系统和生态基础大不相同。不仅是西北干旱半干旱地区、西南的喀斯特地区和青藏高原等资源环境承载能力较低的地方不具备开发条件,就是沿海很多城市也受淡水、土地等资源和环境限制,人口和经济活动不能过于活跃。
      因此,我们在促进区域协调发展的同时,必须根据资源环境承载力、开发密度和潜力,对国土空间进行科学规划和管治,哪些地方需要重点开发或优化开发,哪些地方需要限制开发或禁止开发,以及开发的规模和时序,都要有合理的部署和政策要求,以避免盲目、无序的开发。把“协调发展”和“优化布局”结合起来,是我国区域发展和国土开发实践经验的总结,是科学发展观在国家区域政策领域的具体体现和要求。
      
      “协调”指向公共服务均等化与合作互动机制
      
      缩小地区之间的差距,实现区域均衡、平等,是世界各国区域政策追求的主要目标。然而,地区之间的差距表现在许多方面,通常包括经济增长差距、劳动就业差距、居民收入或消费差距、公共服务差距等。西方发达国家比较重视缩小地区间的就业率以及教育、医疗、基础设施等公共服务水平的差距,尤其是就业率。他们认为,就业决定收入,增加落后地区的就业机会,有利于减少地区收入差距。
      我国缩小地区差距的具体指向常期以来并不十分清晰,实践中我们往往过多地强调地区经济发展水平的平衡。经济学理论证明,由于分配和再分配机制的存在,地区经济发展与居民收入提高并不完全具有正相关关系;而由于自然条件的制约,地区间经济发展水平永远不可能达到整齐划一。事实上,不明确的指向已经导致我国出现一些欠发达地区开发投入巨大,而居民收入和生活改善缓慢的情形。现在,国家《十一五规划纲要》明确地提出了我们要缩小的是“城乡、区域间公共服务、人均收入和生活水平的差距”;党的十七大报告更加强调指出:“缩小区域发展差距,必须注重实现基本公共服务均等化”,从而廓清了今后一个时期我国区域协调发展的目标指向。
      我们知道,即使在欧美等西方发达国家,国内也存在地区差距,但这种差距主要表现在经济发展水平上,而在公共服务水平上几乎没有差异,比较明显的是教育、医疗、公共设施,无论在中心城市还是偏远地区,居民都能得到大体相当的服务,人均收入差距也不大,这是因为提供公共产品和公共服务是政府的基本职能,政府通过转移支付、社会保障等公共财政工具,可以实现地区之间的均等化。解决我国地区间、城乡间的发展差距,也必须将基本公共服务水平的均等化放在首位,要加大国家对中西部地区及广大农村地区的财政转移支付,尽快使那里的教育文化、医疗卫生、道路交通、公共设施等向东部看齐,让居住在不同地区的人民都能享受到大致相同的公共服务,分享国家快速发展带来的成果和实惠,这也是构建和谐社会的基本要求。
      促进区域协调发展的重要途径是引导生产要素跨区域合理流动,形成协调互动机制。以往,许多地区尤其是欠发达地区都把加快发展的措施放在向上要政策、争取国家支持上,而承诺在资金、政策、项目布局上对地区倾斜也是中央有关决策部门的惯常做法,实质上仍未摆脱传统计划体制的思维。经济学理论表明,充分的要素资源流动,会通过一只“无形的手”调节要素价格,最终形成区域间的均衡配置机制。崇尚自由竞争的北美国家,一般不制定主动的区域援助政策,主要的担心是这种援助政策会造成市场的扭曲和依赖性;而促进落后地区发展,他们认为最重要的就是鼓励人口和资本流动,开展区域合作和教育培训。
      “十一五”时期,我国已把“健全区域协调互动机制”摆在重要位置,提出了建立完善四种机制。其中首要的就是健全市场机制,打破行政区划的局限,促进生产要素在区域间自由流动,引导产业转移;其次是健全合作机制,鼓励和支持各地区开展多种形式的区域经济协作和技术、人才合作,形成以东带西、东中西共同发展的格局;第三是健全互助机制,发达地区要采取对口支援、社会捐助等方式帮扶欠发达地区;第四是健全扶持机制,按照公共服务均等化原则,加大国家对欠发达地区的支持力度。此外,我认为还应增加一个“组织协调机制”,加强政府机构对区际关系的协调(如建立国家区域协调发展委员会和辖区政府间联席会议制度),并鼓励组建各类跨区域民间商业组织(如各类商会和论坛平台)。
      目前,我国地区之间的经济合作无论从广度还是深度上看都有很大的推进,特别是东西部之间除了建立在互利互惠基础上的资源开发、产业技术和人才合作之外,一种新型的东西部开发区合作模式可能进入实际操作层面,它不仅可以发挥东部开发区在资金、管理、招商等方面的优势,同时也有利于解决东部开发区土地紧缺和西部开发区招商难等问题,真正实现互补、互利、共赢。通过健全全国统一市场,完善区域互动机制,发挥各地区比较优势,深化分工合作,我国长期行政分割的地区经济格局有望在一定程度上被打破,从而促进经济资源的整合,在更大范围内实现资源优化配置。
      
      “优化”举措在于形成主体功能区和辐射效应大的集聚区
      
      我国四大板块的总体战略主要着眼于区域的经济发展,而在实践中往往难以兼顾资源节约和环境保护。“十一五”时期,我国在区域发展总体战略的基础上又创新性地提出了对国土空间开发的管治政策,即根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区,并按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价,规范空间开发秩序,形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发新格局。十七大报告更加明确地提出,要加强国土规划,按照形成主体功能区的要求,完善区域政策,调整经济布局。划分并规划主体功能区的做法,是我国编制中长期规划的一种新尝试,也是国家宏观管理的一项制度创新,它从根本上弥补了我国经济发展和宏观调控中的一大缺陷――区域或空间管治,只有将空间的开发与空间的管治结合起来,将区域发展政策与主体功能区政策统筹考虑和设计,才可能使资源和环境在开发中得到有效的保护,真正体现出政府的“守土有责”,保证发展的可持续性。
      根据国家有关部门的部署,当前推进形成主体功能区要着力解决好以下几个问题:首先是积极做好推进形成主体功能区的基础工作。主要是深化主体功能区划理论和技术方法研究,确立科学的指标体系和划分标准,在指标设置的过程中要注重体现区域的差异性,利用遥感、地理信息等技术支撑,建立主体功能区划信息平台,尽早形成全国主体功能区划方案。同时,研究提出省级层面主体功能区划技术大纲,指导各省(区、市)做好本地区主体功能区划分工作;其次是研究制定与主体功能区相配套的有关政策。重点研究与主体功能区相配套的财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、人口政策、环境政策、绩效评价和政绩考核办法等具体方案与实现方式,尤其是要加大对限制开发和禁止开发区域的财政转移支付力度,提高区域政策的有效性和针对性。此外,还要研究和理顺中央和地方政府在推进形成主体功能区中各自的职责,充分发挥中央和地方两个积极性。
      要优化国土空间开发格局,除了推动形成主体功能区之外,还要发挥“经济圈”、“经济带”、“城市群”等各种类型集聚区的辐射带动作用。十七大报告指出,要遵循市场经济规律,突破行政区划界限,形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带,更好地发挥经济特区、上海浦东新区、天津滨海新区在改革开放和自主创新中的重要作用。走中国特色城镇化道路,按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则,促进大中小城市和小城镇协调发展。以增强综合承载能力为重点,以特大城市为依托,形成辐射作用大的城市群,培育新的经济增长极。
      与工业化的加速推进相伴,我国城市化自上个世纪90年代以来也进入了加速期,城市化率年平均递增1.4个百分点,2006年我国城市化水平达到44%。有关专家预计到2012年我国城乡人口将持平,2020年全国将有60%的人口居住在城市。目前农村进入城市的劳动力已经达到1.5亿人,跨省区流动的劳动力90%来自中西部,82%流向东部地区,而且约有2/3农村转移劳动力进入地级以上大中城市。由于集聚经济效益的驱使,我国人口和经济活动的集中化程度还将进一步提高,尤其是向城市群或大都市圈集中的趋势将进一步增强。这一方面会形成巨大的城市基础设施建设投资需求和消费需求,促进城市群和大都市圈自身的发展;另一方面它也成为拉动区域经济乃至全国经济发展的主导力量。目前,我国长三角、珠三角和京津唐三大都市圈占全国GDP的份额接近40%,占全国工业的份额高达46.2%,成为经济发展最具活力的地区。
      推进城市化进程将以提高城市综合承载能力为核心,更好地带动农村劳动力有序转移。根据现有发展基础和“四大板块”的发展规划,我国有条件加快发展的大都市圈或城市群(带)主要有:长三角城市圈、珠三角城市圈、京津唐城市圈、辽中南城市群、山东半岛城市群、海峡西岸城市带、武汉城市圈、中原城市群、长株潭城市群、皖江城市带、成渝城市圈、关中城市带、环北部湾城市群。这些大城市群(圈、带)的形成及其相互之间的分工、合作和竞争,将加快区域经济的一体化进程,并主导区域甚至全国经济的发展格局,更重要的是大城市群(圈、带)将成为我国技术和制度创新的中心以及先进制造业的基地,并成为提升我国国际竞争力的“本垒”(home base)。
      随着新世纪新时期国家区域政策的全面实施,必将推动我国区域之间更加协调、更加合理、相对均衡的发展,实现各地区共同繁荣、共同富裕以及全面建设小康社会的宏伟目标。
      (作者为中国社会科学院西部发展研究中心副主任,工业经济研究所教授,博士生导师)

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