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    [地方政府外债风险评价体系构建初探] 评价体系构建

    时间:2019-02-06 06:34:21 来源:星星阅读网 本文已影响 星星阅读网手机站

      [摘要]政府外债运用不当,不仅难以发挥促进地方经济发展的作用,而且增大地方政府偿债风险。通过建立地方政府外债风险评价指标体系,可及时反映风险状况,准确查找风险成因并有效控制风险,确保政府外债经济和社会效益充分发挥。
      [关键词]地方政府外债 风险 指标体系
      
      政府外债是由国务院授权机构代表国家举借的、以国家信用保证对外偿还的外债,包括国际金融机构和外国政府的贷款,其条件一般比较优越,即低息或无息,偿还期限较长。财政部是政府外债的统一管理部门,并逐级转贷给省级、市级、县乡等,而省级政府外债则由省级人民政府统一对外举借的、或者合法担保的、或者在特定情况下由政府偿还的各类国外借款。建立科学的政府外债财政风险评价体系,可对政府外债运行状况及对财政的破坏程度进行分析、检测,为今后政府外债安全运行提供参考依据,以此提高各级政府外债管理水平,激励各级政府增强风险防范意识,积极查找风险根源,并进行有效调控,解决政府举借外债的盲目性和随意性,把政府债务风险降低到比较安全的程度,促进地方经济、社会各项事业稳步发展。
      
      一、风险指标设计原则
      
      1.重要性原则
      即选择经济意义明确并对政府外债财政风险影响较重要的指标。
      2.实用性原则
      即要求每一指标都能有明确、可靠、充分的数据来源。一方面,充分利用现有的社会经济统计信息,发挥数据的权威性,提高结果的准确性。另一方面,通过多种途径获取相关部门的内部资料,增强数据的务实性。所涉及的指标,都必须有相应的数据进行支撑,否则将失去可操作性和存在的意义。
      3.系统性原则
      即各指标间在内涵、时间、空间、计算方法等方面相辅相成,形成一个有机的整体,对内具有统一的计算口径,对外要与研究的目标相符合,能系统、全面地反映风险的全貌。
      4.可比性原则
      包括纵向可比性和横向可比性。纵向可比是指在时间序列上的动态比较,说明风险在年度间的动态变化。横向可比是指在各地区、县市之间可通过单项或综合排序进行比较,说明不同地区、县市间的风险差异状况。
      
      二、国际通用的外债风险评价指标
      
      1.指标概述
      目前,国际上通用的衡量一个国家或地区外债风险的指标包括负债率、偿债率和债务率,部分国内学者也以此评价(地方)政府外债风险。其中:(1)负债率,即外债余额与当年国内生产总值之比,全面反映一国的偿债能力和外债规模。国际上通常认为负债率的安全线为30%。(2)偿债率,即当年偿还外债本息与当年贸易和非贸易外汇收入(国际收支口径)之比,反映一国实际偿债的可能性。国际上认为安全线在20%左右为宜。(3)债务率,即外债余额与当年贸易和非贸易外汇收入(国际收支口径)之比,反映一国实际偿债的可能性。国际上通常认为该指标警戒线为100%~120%,危险线为200%。
      2.借鉴意义
      上述指标为分析政府外债财政风险提供的思路和方法,在一定程度上具有启示和借鉴意义。(1)充分考虑经济发展水平。经济发展水平是一个国家或地区举借外债的前提和基础,是抵御外债风险的保证。因此,借用外债的规模和结构必须与该国的经济发展水平和速度相适应,否则,将不可避免地发生外债风险,进而影响财政收支平衡。(2)既考虑了短期因素,也考虑了长期因素。偿债率反映一个国家短期内(一年)的还贷水平和债务承担能力;债务率则从长期角度反映一个国家的偿债能力。(3)具有一定的代表性。上述三项指标是在考察45个发展中国家的债务水平的基础上得出的,反映了经济发展水平相似的国家的债务水平和偿债能力,为一些国家从总体上估算债务风险提供了有益的参考。
      3.局限性
      但上述指标也存在一定的缺陷和不足。(1)只具有代表性,而不具有普遍性。从纵向上看,上述指标及警戒线是用20世纪80年代的相关国家的经济和债务资料测算而得,已经不能充分满足目前各国评估债务负担的需要。从横向上看,各国政治、经济条件不同,在评价风险方面也会存在失灵的现象。如1997年发生金融危机的泰国、马来西亚、菲律宾,其前期偿债率都低于30%的警戒线,墨西哥未发生金融危机,1996年偿债率却高达35.4%。(2)缺乏综合判断依据。三个指标之间相互独立,均有独自的警戒线,若其中一个指标超过警戒线,则难以判断整体是否存在风险。(3)指标自身缺乏可比性和实用性。如外债余额仅说明该国今后的债务负担,但因外债项目大都是长期项目,且不同项目的协议签订时间、宽限期、贷款期限、还本期限差异较大,外债余额大的国家可能因贷款期限较长,年度间分配较均匀,且今后各年经济发展水平较快,其风险反而较小;而外债余额小的国家可能由于贷款期限较短,年度债务负担较重而引发风险,尽管用偿债率指标进行弥补,但其作用仍有限。(4)尽管外汇收入可反映一个国家的应债实力,但不适用于评价地方政府的应债水平。一方面,中国外汇储备持续增长,2007年底已达到1.53万亿美元,足以应付我国所借的外债(包括政府外债);另一方面,按相关制度规定,如果项目不创汇,可通过购汇解决还贷问题。(5)不适用于测算政府外债风险水平。政府外债仅是外债的一部分,而就全国而言,政府外债余额占外债余额的比重从2000年的35.0%降至2005年的19.2%,因此用衡量外债风险水平指标替代政府外债风险指标,有失客观性和科学性。
      
      三、构建地方政府外债财政风险评价指标体系
      
      在遵循指标设计原则并借鉴国际通用评价指标的基础上,构建地方政府外债风险评价体系。详见表1
      1.指标内涵
      1.1负债风险指标:分母分别由GDP和当年地方财政一般预算收入反映。其中,GDP是一个国家或地区的最终偿债基础,故以GDP作为主要参考变量;如果政府外债的债务人不能按期归还债务,将给地方政府带来沉重的还债负担,最终波及各级财政部门,因此地方财力也是衡量政府债务负担的重要参考变量。分子分别由当年应还债务、当年债务余额、未来五年应还债务表示。其中,当年应还债务反映当年的还债负担;债务余额反映今后的总负债状况;由于债务余额在不同年度的分布不同,因此通过今后五年的应还债务反映一段时期内的债务负担情况。五个指标均与风险方向一致,综合反映地方政府对债务的承受能力。
      1.2偿债风险指标:反映地方政府的偿债能力和偿债结构。其中:当年拖欠率反映当年拖欠债务额占当年应还额的比例;各年累计拖欠率反映该地区长期的欠债情况;当年应还息费占当年应还债务的比重反映当年应还款中的利息、承诺费及其他费用所占的份额,反映债务中的成本比重。三项指标也与风险方向一致。而还贷准备金是地方财政部门按债务余额或项目贷款额的一定比例提取的,用于项目单位正常还款出现问题时的临时垫付的周转性资金,还贷准备金余额越高,应对风险的能力越强。
      1.3财力风险指标:政府外债项目的债务人如不能偿还到期债务,地方政府将被迫承担偿债责任,从而对地方财政造成重大冲击,影响地方财政支出结构和支出效率,进而影响地方政府提供社会公共品的能力。如果地方财力状况较好,不仅能够在一定程度上缓解风险的级别,而且有能力完成政府外债项目的资金配套要求,保证项目如期完成并产生设计效益,从而确保债务的偿还能力。所以使用配套资金到位率和当年财政自给率两项指标反映地方财力风险状况。
      2.指标权重和指标区间
      构造多指标综合评价体系的核心是确定指标权重,它将直接影响综合评价的结果。目前,确定指标权重的方法包括主观赋权法和客观赋权法。其中,主观赋权法是由专家依据自身经验和对实际情况的主观判断确定指标权重的方法,包括专家会议法、德尔菲法、层次分析法等;客观赋权法是直接根据各个指标的原始信息,并经过一定数学处理后获得权重的一种方法,包括因子分析法、熵值法、相关系数法等。在实际操作中,可结合运用主观赋权法和客观赋权法,既可抵消人为主观因素的干扰,也可以避免受已有样本数据的束缚,从而使权重更加客观、科学。
      政府外债风险评价的目的是对风险级别定性,即在定量分析的基础上,客观反映风险的危害程度,划分为高风险、中等风险、低风险、无风险等级别,并测算各单项指标和综合指标在不同风险级别的区间。在具体操作中,应综合考虑国际标准、国内标准和地方经济发展阶段的特点,并运用相关的数据处理方法,计算各指标的最高值和最低值作为风险级别的区间界限。
      
      
      3.指标体系的应用
      每个预算年度结束后,省级及省以下各级财政部门可按地方政府外债风险评价指标体系对各地区的风险进行综合分析并排序,风险较低或无风险的地区,可以继续举借政府外债;风险中等的地区,在举债方面需要慎重考虑;风险较高的地区,原则上不能继续举债。除个别特殊情况外,经济发展、财政收支、外债使用等经济现象在一定时期内具有延续性,通过已有的样本资料可知今后几年的概况。而且,如果各年连续利用此方法进行评价分析,可以动态反映地方各级政府外债风险变化情况。若风险排名上升,则说明决策方案、管理手段等方面出现问题,应依据各项指标的级别剖析风险成因,及时调整并控制风险。
      
      参 考 文 献
      [1]孙敬水、项贤勇.中国外债风险的经验分析[J].世界经济,2001,(8).
      [2]姜旭朝,孟艳.外债风险指标体系及中国外债风险状况分析[J].山东大学学报(哲学社会科学版),2000,(6).
      [3]焦玉良.外债与财政风险关系的初步研究[J].经济研究参考,2005,(22).
      [4]陈共.财政学[M].北京:中国人民大学出版社,2003.

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