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    政府投融资平台名单 [再认识我国地方政府投融资平台公司的巨额负债]

    时间:2019-02-20 06:44:04 来源:星星阅读网 本文已影响 星星阅读网手机站

      所谓地方政府投融资平台是指,地方政府组建的不同类型的公司,包括城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等。政府通过划拨土地等,组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司,必要时辅之以财政补贴等作为还款保证,融入资金后重点投向市政建设、公用事业等项目。
      融资平台公司的雏形始于1998年的财政刺激,其中又以重庆摸索出的国有投资模式最为知名。2002年底,重庆市设立了八大投资平台公司,通过国债注入、规费注入、土地收益权注入、存量资产注入和税收返还等五大方式向八个投资集团注入700多亿元的资本金,以此为平台,先后获得银行2500多亿元授信额度和1000多亿元的实际贷款,主要用于重庆的道路、桥梁、供水等城市基础设施建设,占重庆近年来全部基础设施总投资额的75%,在比较短的时间内解决了重庆发展面临的资金瓶颈问题,这种模式被世界银行称为“重庆国有投资集团模式”。
      在重庆模式的引领和示范下,各地纷纷设立自己的各类融资平台公司,积极从事融资和城市基础设施建设。客观地说,截止到2008年国际金融危机爆发之前,平台公司的融资规模尚属可控,相关的政府负债也还没有引起各方面的重视。有一个数据表明,在2008年初,全国各级地方政府的融资平台公司的负债总计1万多亿元。融资平台真正遍地开花,从省会城市复制到地级市甚至区县一级,融资金额呈几何级数增加则是2009年以后的事。2009年一年,为了应对全球范围内的经济危机,我国实行了扩张型的财政政策和货币政策,项目审批和融资条件同时放松。就平台公司而言,中国人民银行与中国银监会在2009年初联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》,提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。受此激励,外加各大银行事实上放松银根和贷款条件,全国范围内的政府融资平台公司陡增到3000多家(一说是8000多家),其中70%以上为县区级平台公司,负债余额则从1万多亿元增加到6万亿元(也有人说是5万多亿元,还有人估计是11万亿元),其中绝大部分来自于银行贷款。
      
      地方政府缘何如此负债
      
      高速城镇化进程中,地方政府面临严峻的发展压力改革开放30年来,我国城镇化率从1978年的17.9%提高到2008年的45.7%,30年提高了27.8个百分点,平均每年提高0.93个百分点,特别是1996年~2008年,城市化率从30.5%提高到45.7%,提高了15.2个百分点,年均提高1.27个百分点。数以亿计的农村人口以各种方式涌入城市,形成了对各类城市基础设施、公用设施的巨大需求,地方政府必须对此作出回应。前几年甚嚣尘上的地方政府“经营城市”,其实即为一例。
      现行财政与债务管理体制约束下,地方政府缺乏正常的融资渠道面对前所未有的基础设施建设任务,几乎每个地方政府都面临着严重的资金约束。正常情况下,地方政府的主要来源是税收,在我国的特殊背景下,以基金、各类收费组成的非税收入也占据了相当大的比重。即使如此,没有哪一个国家的政府能依赖常规性的收入来支撑巨量的基础设施建设任务,我国也不例外。这种情况下,理性的选择自然是对外借债。但与此同时,我国相关法律明确规定,地方政府不能发行债券,这必然从体制上迫使地方政府另寻出路。
      因此,从这两个意义上讲,地方政府通过筹建融资平台公司以达到融资和市区城市基础设施建设的目的,有其必然性和合理性,也可以说是地方政府在现行体制条件下一种天才性的创造。
      事实上,融资平台成立之初,有较好的风险防范机制(如重庆模式下的“三不原则”、“三大平衡”和“三大方式”),加上银行本身的风险防控体系,平台公司运转正常、宏观经济背景向好、资金链不突然中断等的一系列假设条件下,涉及平台公司、地方财政、金融部门以致于普通储户的连环性金融风险发生的可能性不能说没有,但尚在可控的范围之内。但导致融资平台公司从风险可控到风险显著增加的“质变”主要有以下几个原因:
      2008下半年出台的一系列经济刺激计划以及放松了的项目审查、贷款审查是平台公司贷款急速增加的背景条件这一年,国家出台了4万亿元的政府投资计划,其中中央政府仅拿出1.8万亿元,另外的3.2万亿元要由地方政府通过各种方式融入(当时,地方政府甚至响亮地喊出了18万亿元的投资盘子),地方政府的项目建设压力和速度陡然提高,贷款欲望倍增。与此同时,整个银行体系也放松银根和贷款条件,平台公司获得贷款的必要性和可能性同时成倍放大。
      地方政府的深度介入众所周知,各类融资平台公司的背后是地方政府,平台公司的负债就是政府负债。事实上,各类平台公司从一开始就是地方政府借以融资的工具和载体。一方面,平台公司本身是在政府的支持下设立的,资本金主要由政府注入,运营范围由政府指定;另一方面,平台公司的贷款、还款均是在政府担保下进行,贷款资金的流向、相关项目建设等等,都是由政府决定,甚至当某些融资平台得不到大银行贷款支持时,地方政府就转向自己可以控制的城市商业银行或农村信用合作社等抽取贷款资源。
      银行自身逐利动机下的风险防控松懈以及近期对地方政府的财政能力渐失信心多年以来,各大银行一直将地方政府的融资平台公司视为“肥肉”,相互之间竞争激烈,最初要求地方政府提供土地、某项收费权等作为贷款抵押,但后来就有所放松,普遍接受由地方人大、政府出具的所谓“担保函”。同时,对地方政府授意下的平台公司套取信贷资金、改变贷款用途、不提供详细清楚的财务信息等问题也睁一只眼、闭一只眼……所有这一切,都是建立地方政府财政收入持续增长的预期之上(又特别基于高房价后的高地价以及地方政府的高收入预期)。但去年以来房价一再攀高、社会各界呼吁中央政府进行宏观调控的声浪提高,在此背景下,银行对地方政府财政能力的信心发生动摇。
      各类融资平台公司良莠不齐,管理水平高低不一,各类违规操作时有所闻早期设立的各类城投公司,运作较为规范。但近年来,各地、各类平台公司如雨后春笋一样冒出,其中相当部分缺乏足够的资本金,资产负债率过高(60%-80%之间),管理人才不足,有时连项目也是临时拼凑而成,自然蕴藏巨大风险。
      
      地方政府投融资平台公司巨额负债可能产生的危害
      
      从上述分析中可以看出,当前万众关注的政府融资平台巨额负债问题,有其深刻的原因,既是多主体(政府、银行、企业)联手运作、共同参与的结果,也与当前的宏观经济背景有着莫大的关系。
      必须明确,从整体上讲,当前巨大的政府融资平台负债要转化成现实的风险,还有一个过程和一系列复杂的条件。但无论如何,一旦地方政府的资金链出现问题,巨额负债就会转化成巨大风险并波及金融体系和财政体系。据媒体报道,目前各类融资平台公司高达6万亿元的负债中80%为银行贷款,一旦地方政府财政收入吃紧,平台公司不能如期偿还贷款,其中的相当部分就会转化为银行的呆坏账,进而影响到整体银行体系的盈利与健康状况。反过来,一旦银行嗅到风险或迫于上级要求,开始收紧新增贷款,催还到期贷款等一系列措施,地方政府马上会就面临严峻的还款压力。对于那些有所积蓄、财力丰沛、经济增长预期尚可的地方政府,还可以通过还款、展期、续约等一系列方式渡过还款高峰,但对于那些本身并无多大增长实力、财政困难的地方政府,一旦宏观政策收紧、银行收缩贷款,就会马上面临还款压力,地方财政将全面吃紧。
      更重要的是,在我国现行体制下,所有地方政府的问题事实上也是中央政府的问题,所有地方政府的负债最后都是中央政府的负债,中央财政承担着“兜底”责任。因此,从某种意义上讲,最大的风险在于道德风险,即银行、地方政府“倒逼”中央财政为地方政府不加约束的融资,为银行放松监管、一心逐利承担最后的责任。
      进一步地,在这一过程中,还可能出现地方政府已启动的项目因资金跟不上停工而造成的欠薪、失业以及由此而来的一系列社会问题。总之,政府融资平台公司的债务问题涉及到地方政府、银行、中央政府和以及与之相关的全部利益相关者,牵一发而动全身,的确需要在还没有变得不可收拾之前,提前采取措施,化解问题,消弥危机于无形之中。
      
      几点应对思路
      
      对于当前万众瞩目的地方政府融资平台公司债务问题,我认为一方面要充分估计其可能带来的风险与损失;另一方面,也是更重要的,必须理性处置、审慎决策,切莫“墙倒众人推”,人为地将那些潜在、隐性的、或有的风险变成了即期的、确定的风险,以致伤及整个经济体的健康。具体如下:
      当务之急是由金融部门启动,摸清贷款平台公司的家底、资产负债、项目运行管理情况等,以利分类处理近期央行这方面已有所动作,政府融资平台的清查工作已被列为地方银监局今年的首要工作任务,各大银行也正在紧急清查相关的贷款状况。在摸清家底的基础上,对融资平台的具体情况进行分析,对那些项目经营正常、有明确偿还能力的贷款,勿须太大担忧,宜将主要关注点集中于两类:一类是以土地为抵押的借款,另一类是项目本身不具备充分的还款能力而由地方政府以信用、担保函、未有具体名目的未来财政收入为空头担保的贷款,对于这两类,银行应当严密监控,敦促地方政府明确还款来源,及时提供财务信息,同时内部要足额计提坏账准备金。
      迅速启动地方政府的债务整理工作一方面,地方政府在全面清理现有融资平台的债务状况并按项目进行分级,将重点放在那些项目不尽真实,偿还有问题的项目上,从地方财政综合统筹的角度,提出合适的债务整理方案,力争以盈补亏,化解风险。据我们了解,部分城市政府还是做了一些未雨绸缪的工作,通过各种方式保有着近年的财政盈余,以备包括偿债在内的不时之需。现在需要做的是将这部分隐形偿债资金亮明身份,正式、公开地建立专门的“偿债基金”,并向社会公告以强化各方面的信心。在此基础上通过调整财政支出结构,压缩、中止某些可以适当收缩的支出项目,调入部分预算调剂金、长期国债资金、本级财政盈余等注入偿债基金,争取滚动几年,逐渐积累还债能力。另一方面,要严肃查处融资平台设立、运行中出现的一些违规、违法行为,对那些临时拼凑起来的平台公司、无项目贷款、挪用信贷资金等情况要严肃查处,切实控制新增债务(据悉,国家审计署已将政府债务的清查情况列为了今年的工作重点)。
      从较长的时间来看,对地方政府的融资行为要“开前门”、“堵后门”、“修围墙”三管齐下,推动地方政府的阳光融资 必须说明,出于城市基础设施建设的需要,地方政府通过发行债券、贷款等方式融资是一个必要且正当的行为。对此,发达国家通成惯例,无可厚非。在我国,虽经多年呼吁,迄今为止,还是没有从体制上打开地方政府发行债券的正常通道。去年中央代发了2000亿的地方债,可视为通向未来之门的一线曙光。此轮地方政府融资平台债务的来势汹汹再一次说明,一旦某些关键性领域的改革滞后,或是对那些已经存在了多年的问题做驼鸟状不予理会,就可能会为这个问题付出更大的代价。建议尽快立法,允许地方政府面向市场发行市政债券,积极开展地方政府信用评级、风险评估等系列工作,将地方政府的融资行为公开化、规范化,“开前门”、“堵后门”、“修围墙”,三管齐下,实现地方政府的阳光融资。
      (作者现任西南财经大学财政税务学院副院长,教授、博士生导师)

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