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    银行监管办事处如何改革_国际银行监管改革:突破\影响与中国应对前瞻

    时间:2019-07-11 06:44:05 来源:星星阅读网 本文已影响 星星阅读网手机站

      摘要:吸取全球金融危�的教训和经验,中国已正式将构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架写入“十二五规划”。本文对金融危�后巴塞尔委员会主导推出的国际银行监管改革的背景、主要创新和突破进行介绍,结合我国银行业的发展状况和特点,分析巴塞尔委员会提高资本和流动性监管标准的意见对国际银行业监管思想的影响及对我国银行监管的挑战,最后提出我国银行业在后危�时代应对国际银行业监管变化的对策和建议。
      关键词:国际银行监管;银行体系稳健性;流动性风险管理
      文章编号:1003-4625(2011)07-0031-05
      中图分类号:F831.6
      文献标识码:A
      
      一、引言
      
      国际金融危�的爆发与蔓延对现行金融监管的制度框架提出了严峻挑战,同时也成为推动金融监管制度变革的重要动力,促使全球各主要经济体对金融监管重新审视和寻求制度性改革。作为全球银行监管改革的主导,巴塞尔委员会根据G20领导人匹兹堡峰会关于加强国际金融监管合作的要求和已经达成的《全面应对全球银行危�》的共识,于2009年2月和9月先后公布了银行监管改革的总体战略和框架性文件,又于2009年12月发布了《增强银行体系稳健性》和《流动性风险计量、标准和监测的国际框架》(征求意见稿),这既是全球主要经济体就银行监管改革形成的重要共识,也注定将成为国际银行监管发展历史中影响深远的制度性文件。
      资本是抵御风险的最后防线,资本监管是审慎银行监管的核心。自然,后危�时代的国际银行监管改革以严格资本监管为第一要务。当人们还在津津乐道新资本协议“三大支柱”的设计比1988年资本协议更为全面和科学,来自于监管当局的资本要求与商业银行内部风险管理之间的关系更加密切时,面对金融危�时期银行体系的脆弱和大银行的接连倒闭及严重的商业银行监管套利,已经迫切需要调整资本监管标准和实施更加审慎的资本监管。2009年7月,巴塞尔委员会发布了《新资本协议市场风险修订案》和《交易账户新增风险资本计算指南》,明确规定了市场风险计量对证券化产品、再证券化产品、交易账户的资本要求,以解决这些产品的市场风险估计不足问题。2009年9月,金融稳定理事会发表《改进金融监管报告》,提出了改革金融监管的一揽子方案,其中强化资本监管制度是重中之重。虽然危�暴露了现行国际银行资本监管规则的诸多缺陷,但巴塞尔新资本协议不应成为金融危�的替罪羊,其总体有效性仍得到国际监管组织和各国监管当局的广泛认可,吸取教训修订新资本协议是构建更具前瞻性的审慎资本监管制度的现实选择。
      与资本一样,流动性也是商业银行抵御外部风险的重要防线。本次金融危�的一个重要特征是金融市场和金融�构的流动性快速枯竭引发系统性的流动性危�。而各国政府和央行纷纷注入流动性的措施,不仅凸显了流动性对金融市场和金融�构的重要性,也凸显了流动性监管长期没有得到足够重视且缺乏国际性的监管标准。这场危�表明,商业银行风险管理能力必须与经营模式的转变以及金融市场的发展相对应和同步提高,为此,巴塞尔委员会在重新审视2000年2月发布的《银行�构流动性管理稳健做法》的基础上,于2008年9月发布了《流动性风险管理和监管的稳健原则》,又于2009年5月发布了《压力测试实践和监管稳健原则》,明确了流动性风险管理的稳健框架和要素,提示压力测试应与公司治理和风险管理相结合和反映银行的整体风险状况。
      以增强银行体系稳健性和流动性为核心的国际银行监管改革,其根本目的是加强宏观审慎性监管,降低监管的顺周期性,减少系统性风险。本轮国际银行监管制度改革的范围之广、力度之大史无前例,将对国际银行体系发展产生深远而重要的影响。按照G20领导人匹兹堡峰会的声明,2012年底各成员国开始逐步实施新的银行监管制度,但会为此设定一个10至20年的过渡期。金融宏观审慎管理制度框架构建是否到位是我国今后一个时期内防范系统性风险和实现金融稳定的关键。银行业是现代金融体系的主体。基于金融危�的教训,认真总结国际银行监管改革的思路,比较分析国际银行监管改革的创新和突破,剖析其对后危�时期的深刻影响,有益于明晰我国银行监管中的许多认识问题,也有利于丰富和改革传统银行监管体系,对于提升我国银行监管的有效性、发挥银行体系功能、维护金融安全和稳定具有重要启示。
      
      二、突破
      
      (一)注重系统性风险的预防与管理
      金融体系的系统性风险大小关联于其组成部分的个体风险程度,但绝不是个体风险的简单叠加。宏观审慎监管始于金融危�。“宏观审慎监管”一词是19世纪80年代末由国际清算银行前任总经理Andrew Crockett提出。上个世纪90年代开始发生的几次金融危�,使得各国金融监管�构逐渐意识到微观监管的局限性。
      导致美国次贷危�演变为国际金融危�的一个重要原因,是美国及一些国家对全球性金融控股公司等系统重要性金融�构的监管力度和系统性风险认识不足。而此次国际金融危�的一个普遍特征是,各国重视金融�构个体行为和风险偏好的监管,却忽略了整体层面的宏观审慎监管。由于金融�构经营本身的顺经济周期效应,最终导致不断陷入繁荣、萧条的往复循环。危�表明,对单个金融主体安全和稳健的监管不能充分保证整个金融系统的稳定,而且由于金融系统各组成部分的内在关联性大大加强,使风险的传播更加迅速并难以监控。20国集团伦敦峰会后发布《加强监管和提高透明度》报告,其中加强宏观审慎监管被列为25项建议中首要的4条建议,可见宏观审慎监管的重要性在金融危�后日益被国际社会所认同。作为此次金融危�的始作俑者,美国在危�发生后不断加大宏观审慎监管力度,2009年12月通过的金融监管改革方案涉及的措施均指向对系统性风险的防范。
      虽然金融危�后各国推出的金融监管体制改革方案对宏观审慎监管的组织安排各有不同,但在以下几个方面体现了共同思想:一是必须建立正式的�制和组织安排来强化央行和各监管�构之间的协调和合作,将央行的宏观经济分析和监管�构的微观监管信息有�结合,形成对系统性风险的分析、监测和评估;二是宏观审慎监管应当与财政、货币政策密切配合并共同维护金融稳定;三是全球合作是宏观审慎监管的长期追求。
      
      (二)强化资本和流动性风险监管
      本次金融危�具有如此强大的冲击力的主要原因在于许多国家的银行业积累了过度的表内外杠杆率,严重削弱了银行资本金的规模和质量。为了解决高杠杆率带来的资本薄弱问题,巴塞尔委员会于2009年12月推出了《增强银行体系稳健性》(征求意见稿),以此强化国际资本监管框架和增强银行业的抗风险能力。分析整个征求意见稿,主要有以下突破和创新点:
      1 提高银行资本的质量、一致性和透明度。提高一级资本中普通股资本的质量和一致性。二级资 本应当简化,将不再对二级资本做进一步分类,定义二级资本的原则是使银行具有持续经营能力角度。
      2 扩大新资本协议包含的风险范围。主要是:扩大对交易账户和复杂资产证券化风险暴露的资本要求;提高第二支柱中监督检查的标准并强化了第三支柱的披露要求;加强交易对手信用风险的监管。
      3 在第一支柱下,引入杠杆率作为补充。杠杆比率采用一级资本或核心一级资本(权益资本)作为杠杆率的度量指标,即杠杆率=风险敞口/一级资本(或核心一级资本)。
      2009年4月,在伦敦召开的20国集团领导人峰会建议“巴塞尔委员会和各国监管当局应在2010年前制定并通过一个全球框架,以促使金融�构包括跨国�构拥有更多的流动性缓冲”。根据这一要求,巴塞尔委员会在总结各国经验的基础上,于2009年12月发布了《流动性风险计量、标准和监测的国际框架》(征求意见稿),并开始组织全球银行业开展定量影响测算(QIS)。出台这一计量框架,其目的主要是增加全球银行体系的高流动性资产储备水平,减少对批发性融资的过度依赖,降低银行业借短贷长对期限错配行为的激励,减少流动性危�发生的可能性和冲击力,同时提升流动性风险计量标准在各国和地区执行的协调一致能力,提高跨国银行应对跨境流动性压力的能力,在全球范围内提高流动性风险管理和监管的操作性和有效性。该框架引入了可容忍流动性风险水平的标准,确立流动性的成本、效益和风险分析,督促银行建立完善的流动性风险鉴别、评估、监测和控制程序和制度,要求银行应建立并定期实施流动性风险的压力测试,强化流动性风险紧急应对措施,督促银行加强对流动性头寸和风险管理的公开信息披露,提高信息的市场透明度,加强市场监督。该框架主体部分提出了两个基于压力测试的流动性计量国际标准和若干监测指标,包括流动性覆盖率(LCR)和净稳定资金比率(NS-ER)。除此之外,巴塞尔委员会还提出了若干辅助检测工具,如合同现金流期限错配缺口、融资集中度、可用的无变现障碍资产等,以更好地获得关于银行�构现金流、资产负债结构、无障碍变现能力、市场状况变化信息等。
      
      (三)降低对经济的顺周期性
      现行的金融监管标准和手段在一定程度上具有顺周期性,即信用风险产生于快速扩张时期,显现于经济衰退时期,但按照资本监管要求,经济上行时期资本要求下降,经济衰退时期资本要求却上升,从而扩大了经济周期的波动幅度。为降低银行体系与实体经济之间的这种正反馈效应,巴塞尔委员会决定建立反周期资本监管框架,出台了克服顺周期性效应的一揽子措施,主要是:采取使用长期违约概率、估算经济衰退期的LGD、对风险函数进行重新校定等措施降低最小资本要求的周期性波动;采用前瞻性的损失准备金制度;建立缓冲资本;控制信贷的过度增长。
      
      (四)完善并表和问题�构的处置
      并表监管是在金融综合化经营发展趋势下的基础监管制度。缺乏并表风险管理能力是此次危�中大型商业银行遭受重创的主要原因之一。究其症结,一个方面是大型商业银行通过表外投资渠道和结构化投资工具等形式参与单独法律实体的复杂衍生品交易,银行由于认为不需要为这些不纳入表内的业务损失承担法定义务,因而实质上没有采取有效风险管理措施,加之信息不对称,使得银行最终面对不能识别的行业、产品、交易对手的风险集中度,不得不承受巨额损失。另一个方面是企业文化差异和冲突的影响。危�表明,一种激进的激励文化对稳健的激励文化具有强烈影响甚至具有传染性,这就需要银行监管在指导并表监管的同时也要指导银行很好地处理可能招致系统风险的文化冲突。如果文化上的冲突不能有效协调和解决,并表管理及并表监管将只是落实到会计报表上,并不能阻止银行高管层甚至董事会可能采取的冒险冲动。2009年7月,巴塞尔委员会发布《新资本协议第二支柱补充指引》,建议银行建立在集团层面的风险治理框架,将所有表外�构和子公司纳入集团统一的风险政策体系,建立覆盖整个集团的管理信息系统,从而使各层面的集中度风险能够反映到银行集团董事会。
      为强化系统重要性大型金融�构的监管标准,完善问题�构的处置�制,巴塞尔委员会建议将大型金融�构的资产相关性提高25%,提高其债权风险资本要求,并且正在研究包括提高大额风险暴露要求、限制业务复杂性、降低风险传染性等一系列降低大型金融�构道德风险的相关监管制度。目前,对大型问题�构处置�制的改革方向:完善各国监管当局之间的监管合作;外国金融�构的分支�构需注册成为接受本国金融监管的本地法人银行。金融服务的本地化和金融交易的积聚化是金融全球化的两大发展方向。对问题�构的处置改革将不会停留在目前的理念上,还将经历一个长期的探索过程。
      
      (五)加强国际合作与协调
      国际金融危�凸显国际金融监管合作的重要性和必要性。全球化在加速资源优化配置的同时,也扩大了危�的传播范围,加速了危�的传导速度。目前,国际货币基金组织强调要加强政府与金融监管部门间的协调,欧盟已经着手加强成员国监管�构的合作,一些大型跨境金融�构还采取了监管团制度,即以金融�构母国监管者为主导者,联合其他东道国监管�构共同监管该�构。国际会计制度也在逐步统一之中,世界主要经济体已经开始采用国际财务报告准则或发布趋同资本监管路线图。
      
      三、影响
      
      (一)加强宏观审慎性监管的迫切性
      金融危�的发生往往与宏观审慎监管的缺失有关,而每一次金融危�过后又是宏观审慎监管得到强化的最好时期。为了抑制金融体系中风险的过度累积,需要搭建一个全球宏观审慎金融监管体系,2009年4月2日结束的20国集团峰会宣布成立金融稳定委员会(FSB)作为全球金融稳定的宏观审慎监管国际组织。随之,欧盟宣布成立了欧盟系统风险委员会(ESRB),加强欧洲央行与各国监管�构之间的关系,识别、监控和预警整个金融体系内的系统风险。美国政府在2009年6月17日公布了金融监管改革的白皮书,拟成立一个包含主要金融监管�构成员在内的“金融服务管理理事会”(FSOC),专职负责美国金融体系宏观审慎监管,同时对金融�构和大型关联性强的金融控股公司将分别设立更严格的资本金和风险拨备标准。加强宏观审慎性监管,强化对系统性风险的预防和管理,已经成为国际银行监管改革的新趋势。
      我国现行金融监管体制难以形成对综合经营的监管合力,构建宏观审慎监管制度框架极其迫切。吸取全球金融危�的教训和经验,中国已正式将“构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架,加强金融监管协调,建立健全系统性金融风险防范预警体系和处置�制”写入“十二五规划”。这表明,我国已经充分认识到了构建宏观审慎性监管制度的重要性,但中国长久以来的金融分业经营和分业监管,以及熟悉宏观经营情况的央行缺失对系统重要性金融� 构监管权等,都使该框架在中国的真正建立和有效运行任重道远。
      
      (二)面临更为严格的资本环境
      应该看到,中国加入WTO后银行体制实现了转轨,银行业不断开放,2007年以来,为配合新资本协议的实施,银监会陆续发布了一系列新资本协议实施政策文件和监管规章,提高了资本监管技术标准,丰富了资本监管内涵,近年来银行业资本充足率大幅度提升,平均资本充足率水平提高到2009年底的11.4%,同期核心资本充足率提高到9.6%,远远高于最低监管标准,不仅彻底改变了国内银行资本充足率长期不达标的局面,而且为我国银行体系抵御本轮金融危�奠定了基础。面对更加严格的资本监管国际标准,面对日益多元化和复杂化的银行业务结构、面对日趋国际化的银行业竞争环境,我国资本监管体系必须与时俱进,使资本监管由静态向动态扩展,由被动反映向主动预警转变,从结果向过程延伸,从而确保监管的有效性,为我国银行业长期稳健运行建立相对稳定的资本监管制度环境。
      
      (三)流动性新规导致的可能变化
      巴塞尔委员会关于流动性风险计量文件框架征求意见稿,引起了国际银行业和金融市场的广泛关注。目前的征求意见稿并未就实施中的一些具体问题提出明确的意见,显然,不同的处理方法对银行业将形成不同的影响,如高流动性资产的定义问题、并表范围问题、跨境实施问题、流动性转移的限制问题等等,这些问题不仅仅涉及计量,实质是流动性风险的管理模式问题。尽管仍存在不确定性,但可以预见的是,新的计量标准推出后,在国际范围内银行业的负债融资结构将可能发生一定程度变化,比如:
      1 较少依赖短期批发融资;
      2 吸收存款的重要性和优势将凸显,鼓励银行吸收比例较高的零售定期存款,借短贷长的期限错配可能得到一定程度的纠正;
      3 持有较多数量和较高质量的股票类流动性资产,包括比例较大的政府债务形式持有的资产;
      4 在有利的经济时期检查和限制银行贷款的扩张;
      5 可能会导致该银行的资本结构发生重大变化;
      6.从单个金融�构角度看,高流动性资产收益较低,中长期融资成本相对较高,但从银行体系整体看,银行体系的流动性缓冲增强,稳健程度有所提升。
      
      (四)价值回归与简约管理
      金融危�往往导致价值回归。危�表明,复杂的债权债务关系、复杂的金融衍生产品体系、复杂的定价评级模型,干扰了政府、监管�构、金融�构、金融消费者对风险的判断和控制,集约化的组织�构、简洁化的经营模式和专业化的产品服务重新回到人们的视线。美国金融监管改革方案突出强调加大对金融消费者权益的保护力度,从增强透明性、简洁性、公平性和准人性四个方面进行消费者保护改革。危�过后的国际银行监管改革大潮,呼唤银行业重新回到以存贷款业务为主的核心业务,呼唤监管当局采取简洁而有效的管理方法,呼唤简约的金融市场和金融监督管理体系。
      
      四、结论与建议
      
      金融危�催生了新一轮的国际银行监管制度改革。本文研究表明,正在进行中的银行资本监管国际标准改革将对单个银行的资本数量、资本质量和资本管理方式,以及银行体系的信贷供给能力和宏观经济运行产生重大影响。危�后的国际银行改革呈现强化宏观审慎性监管、更严格的资本和流动性风险监管、从规则监管到原则监管、加强国际金融监管合作等趋势和特点。中国的银行体系虽经受住了危�考验,但随着其经济金融与世界的进一步融合和综合经营压力增大,银行体系潜在风险不断提高。本文研究还表明,必须把握国际银行监管改革方向,未雨绸缪,从加强宏观审慎监管和防范系统性风险人手,应对巴塞尔新规挑战,加大内部改革力度,加强国际监管合作,不断发展和完善我国的银行监管制度框架。
      
      (一)着力构建宏观审慎性监管框架
      宏观审慎视角关注整个金融系统的稳定。在全球主要经济体和国际组织都在着力加强以宏观审慎监管为重要内容的银行监管改革时,中国必须加速构建宏观审慎监管框架,同时要坚持微观审慎监管与宏观审慎监管统筹兼顾。在解决我国宏观审慎监管问题时,在组织模式上,应确立央行在宏观审慎监管中的主导作用;在内容建设上,应注重经济政策与监管政策之间的协调性,明确宏观审慎监管目标与决策框架,建立相应的法律体系,完善央行与监管�构之间的信息共享�制和金融稳定�制,完善财政部门在促进金融稳定和危�援助方面的职责,参与国际金融监管新秩序重构;在工具手段上,应加强宏观审慎工具的研究,从时间、横截面等多维度提供有效监管分析。
      
      (二)着力实现从规则监管到原则监管
      国际金融监管的新趋势表明,“最少的监管并不是最好的监管”,只执行于个体金融�构之间的繁琐的监管规则,在危�发生时其有效性令人质疑。金融监管追逐金融创新的循环演进,终究会在二者渐行渐远时产生危�。从2005年开始,英国开始推行以原则为基础的监管改革。当前,在金融业务监管权分散在“三会”的情况下,在银行监管侧重于个体金融�构公司治理、流动性、产品风险的现状下,我国对构建重视导向、重视结果的原则监管方式应做长远谋划,确定原则监管地位,规划原则监管组织体系,推动原则监管法律体系建设,不断发挥原则监管在重大决策、维护金融稳定的关键作用。
      
      (三)着力重塑资本监管价值目标
      历史经验证明,要维护全球或一国银行体系的稳健,就必须构建一套安全和效率并重的银行资本监管制度。在全球经济尚未走出低谷的情况下,过高的资本要求可能以经济增长为代价,一味强调金融效率将严重影响金融稳定。要确保中国经济和金融的可持续健康发展,必须抓住巴塞尔《新资本协议》不断完善和逐渐过渡的宝贵时期,拓宽我国银行业增加资本金渠道、合理扩大风险覆盖面、建立完善的资本缓冲�制,建立动态坏账准备金制度,确立金融安全和金融效率并重的资本监管价值目标。
      
      (四)着力强化公司治理和薪酬管理
      危�深刻地表明,金融�构所有者结构存有缺陷、董事会管控风险能力弱化、制衡�制形同虚设、内部沟通不畅等都将成为危�爆发的隐患和蔓延的诱因。巴塞尔委员会正在从董事会职责、风险管理、透明度、了解银行集团业务运营结构等方面对2006年发布的《加强银行公司治理》进行修订。我国商业银行公司治理方面的进步有目共睹,但突出存在特殊产权结构下“形似神不似”、制衡�制不健全、专业委员会的独立性较差等问题,应以强化公司治理有效性为目标,突出公司治理在战略制定和风险管控方面的核心功能,完善对董事会、监事会、高级管理层履职情况的监管评估,提高商业银行防范系统性风险的治理能力。
      危�也深刻地表明,金融�构高管的薪酬激励�制不是单个金融�构的微观个体行为,设计不当和管理失控,将助长金融�构过度承担风险和对金融稳定不利。目前,国际银行业薪酬激励�制的改革方向是薪酬决定�制中增强股东大会和薪酬委员会的作用,及以业绩奖金延期支付和与公司股票挂钩为主要内容的薪酬结构。虽然我国银行从业人员薪酬绝对水平不高,但横向比较总体水平偏高和内部级差过大现象严重,应合理限制现金薪酬比例,加大与中远期风险挂钩力度,引导商业银行建立薪酬激励与风险约束的平衡�制。
      
      (五)着力加强金融市场基础设施建设
      稳健的银行体系离不开健全的金融市场基础设施。建立逆周期的资本储备或者动态坏账准备会计制度是当务之急。应积极推动有关金融基础设施的立法进程,建立专门组织保护消费者知情权和索赔权等利益,完善支付结算体系、信用环境、金融中介等基础设施环境,研究制定包括大型金融�构在内的市场退出制度安排,为实施宏观审慎监管创造良好的配套环境。
      
      (六)着力加强监管合作与参与规则制定
      危�后的国际银行监管改革需要我国加快国际监管合作步伐。2010年末,国际货币基金组织(IMF)通过了份额改革方案,份额改革完成后,中国的份额将从目前的3,72%升至6.39%,投票权也将从目前的3.65%升至6.07%,超越德国、法国和英国,位列美国和日本之后,得到在这一国际组织中的更大话语权。中国不仅需要在积极融入全球性监管体系建设中迈出积极步伐,还要充分发挥在东亚及东南亚等区域监管合作中的重要作用,探索建立监管团制度,尽快建设与主要资本和贸易合作伙伴的双边监管合作和联合应急�制。

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