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    政府扶持:现代农业阶段农民经济合作的必要条件:必要条件

    时间:2019-07-11 06:44:10 来源:星星阅读网 本文已影响 星星阅读网手机站

      摘要:从国际合作运动的实践来看,德、美、日等国政府都在农民经济合作组织的创立和发展过程中扮演着扶持者的角色。我国今天农民经济合作组织的建立和发展,无疑也应该借鉴发达国家的历史经验,采取扶持性的信贷和财政税收等优惠政策,以推动农民经济合作组织的创立和发展。
      关键词:农民经济合作;相对贫困;农民资金互助;政府扶持
      文章编号:1003-4625(2011)07-0065-05
      中图分类号:F832.4
      文献标识码:A
      
      一、由传统农业向现代农业过渡阶段农民的相对贫困与农民经济合作的悖论
      
      (一)由于生产环节投资增加而导致农民的相对贫困
      与传统农业相比,现代农业的生产环节具有投资大、周期短的特点。随着农业机械化程度的提高和农业中其他科学技术手段的应用,各种现代生产要素投入成本不断增长。面对阶段性的大量投资需求,作为分散的个体农户往往剩余很少或没有剩余,即便拥有一定的积蓄,也不能解决阶段性或暂时性的资金短缺问题。
      19世纪以来的美国农业,一直走在世界各国的前列。美国土地资源的丰厚,使其在19世纪30年代就开始了农业机械化的进程,进行机械化或半机械化生产,也使其自19世纪中期以来的农户比同期的欧洲农户有更多的剩余。但即便如此,在19世纪中后期,不论是西进开发土地的小农户,还是南部奴隶制庄园解体后的小农户,都因为缺乏生产所需要的资金而不得不向商人借贷,从而受到放债者的控制。借款利息往往高达月息1.2%左右,许多小农户由于无法偿还高利贷而沦为“抵押农户”,甚至完全失去土地成为佃户或雇佣劳动者。据统计,1890年,美国抵押农户占总农户数的28.2%,1900年又上升到31%。
      20世纪以后,美国农民生产性资金缺乏情况仍然没有改变。大约从1910年开始,美国农业进入了农业机械化时期,科学技术的其他成果也在农业中得到广泛应用。于是,美国农业生产和经营者用于购买机器的费用不断增长,同时,生产中间环节中化肥、农药、优良品种等现代生产要素的投入,每年也需要花费大量的开支。据统计,1910-1940年间,美国农场每年的农业生产费用占当年农场现金收入的63.96%;1984年已超过当年1424.4亿美元的农场现金收入。
      
      (二)生产率提高引起产品相对过剩导致农民的相对贫困
      19世纪70年代,欧美国家开始或已经进入半机械化耕作阶段,化肥和机械的使用,使农业经营规模得以扩大,农业生产率大幅度提高,尤其是拥有丰富土地资源的美国,农产品出口量迅速扩大。大量廉价粮食输入欧洲后,引起农产品价格快速滑落。在1871-1875年和1891-1895年间,德国的小麦价格降低了28.5%。故此,伴随着传统农业向现代农业的转变,农业生产力的发展和商品化程度的提高,农业危机便时常出现。而危机的结果自然导致农民收入骤降,入不敷出,甚至陷入债务缠身的困境。
      美国自19世纪后期至20世纪80年代,先后发生四次农业经济危机,每次危机都使农业经营者在生产资料成本提高和农产品价格下落的共同挤压下陷入财务危机之中,甚至失去自己的农场而破产。在20世纪80年代的第四次农业危机中,由于出口总额大幅度下降,农场主收入减缩。1983年,尚未偿付的农场债务(不包括家庭方面的债务)总额达到1927亿美元。债务与农场资产额之比分别达到1984年的23.58%和1985年的23.9%,致使大批农场破产。
      面对向现代农业过渡时期及现代农业以后的农业危机,19世纪后期以来欧美资本主义国家的广大中下层农民采取的自救办法分为消极和积极两种,其中消极的办法是赊购和借债。以美国为例,1944年赊购在农场经营者总购买力中约占42%,在1956年上升到67%。除赊购之外,更多更普遍的是借贷。但是,农业生产的高风险和收益的不确定性,往往又在突如其来的价格波动中使农民收入减少,无力偿还债务收回土地,从而沦为破产。赊购和借债是缺少资金农民的消极行动,但消极本身也是一种无奈和无力的表现。积极的办法便是起而组织信用借贷合作和购销加工合作,以解决生产资金不足问题和避免销售购买等疏通领域的利益流失。
      从1849年开始,德国就先后组织农民进行商品购买合作和互助信贷合作,到1889年合作社法通过之前,德意志帝国建立的合作社大约有4000个,其中占第一位的是信用合作,第二位的是农业和非农业的商品合作。到1914年第一次世界大战爆发时,德国有34568个合作社,其中合作银行的组织有19000个,仍然数目最多,占第二位的仍是农业商品和服务合作社。美国的农民合作组织始于19世纪后半期第一次农业危机发生之后。美国农户为了逃避农业危机中来自中间商人和铁路运输公司的盘剥,纷纷组织农产品仓储、供销合作社,掀起了美国农业合作社发展的第一次浪潮。20世纪初期,随着农业经济的迅速发展,在全国普遍掀起组织农业合作社的新高潮。
      
      但如果仅靠自身的经济能力进行互助信贷合作和购销、贮藏加工合作,却是一个悖论:一方面需要合作,但另一方面又由于资金的相对不足难以形成合作。其内在联系是:信用合作在此阶段的目的主要是为了解决农民的生产资金不足问题,避免垄断资本势力的高利盘剥,但一方面或者由于农民剩余很少,或者由于生产投资增多,中下层农民原本就存在着资金不足问题,另一方面,生产投资原本就具有季节性强、需求集中的特点,所以仅靠农民自己的资金力量是不够的。
      19世纪后期普鲁士的农民合作就面临着这样的问题:它们的社员都需要同时贷款,但供给这么大的贷款额是很困难的,由此决定了19世纪后期到20世纪前期所有进行农民合作的国家,都表现出一个共同的特征――即在国家政策扶持以前农民合作发展缓慢,而在国家政策扶持之后迅速得到扩展。
      德国从1850年舒尔茨・德里奇创立第一个互助贷款社开始到1889年,历经39年间,合作社总数共4000个,平均每年创生102.56个,但在1895年普鲁士中央合作银行成立后,到1914年,德国合作社一共发展到34568个。假若从1890年算起,24年间增加30568个,平均每年增加1273.66个。
      日本1900年,通过《产业组合法》对19世纪末以来民间开始的农民合作予以法律肯定时,农协总数只有21家,之后几年一直发展缓慢,到1906年农协总数增至2470个,平均每年增加408.16个。但1907年日本政府设置了农业专业银行,向农协提供低息贷款和补助金,使农协组织迅速扩大,1914年农协总数达11509个,7年间增加9039个,平均每年增加1291.28个。
      
      二、政府对农民经济合作组织创立和发展的政策扶持
      
      上述农民经济合作在资金方面需求和能力悖论的揭示,在农民经济合作形成中政府政策扶持的必 要性。不论是传统农业阶段的救危济困型信用借贷合作,还是由传统农业向现代农业转变时期及至农业现代化实现之后的生产和营销合作,其创立和发展都离不开来自国家方面的财政性资金等诸多方面的支持。
      19世纪后期的世界农业危机,对德国农民进行经济合作、调整农业生产结构提出了迫切要求,以应对国内外农产品市场的变化和来自国外激烈的市场竞争。但当时的中小农户依靠他们的合作社无法满足信贷要求,于是,1895年普鲁士政府就成立了“普鲁士中央合作银行”,即现在的德意志合作银行的前身。普鲁士中央合作银行成立后,向地区合作银行注入资本,获得股份,并吸收地区合作信用机构的临时闲置资金,借给其他合作社,或者在一般货币市场上向别的地方投资,或者积极参与对短期贷款的活动。另外,为了满足顾客对中长期贷款的需要,尤其是对抵押贷款的需要,1921年,由普鲁士中央合作银行提供股本,又成立了德国合作抵押银行。这样普鲁士中央合作银行就成为全国信用合作机构的融资管理中心,为农民经济合作提供了有力切实的资金保障。同时,由于越来越多的地方合作银行变成普鲁士中央合作银行的股份持有者,普鲁士中央合作银行也就由开始成立时的纯粹政府机构变成了企业。
      从德国合作银行的体系结构可以看出:联邦级中央银行代表着国家的整体力量,处于整个合作有机整体的心脏地位,它所蕴含的强大动力,无疑起到了推动中下级及全国合作事业运行的作用,从而使德国农民合作自19世纪以来一直走在世界的前列。德国合作理论的研究者曾如此评价说:正是由于1895年普鲁士中央合作银行的成立,“使第一次世界大战前的20年,成为德国合作社伟大的创始时代。”
      德国普鲁士中央合作银行的创立,对其他国家无疑产生了开创性的样板示范作用。日本政府于1907年设置了农业专业银行,向农协提供低息贷款和补助金,以增强农协业务能力;1924年帝国议会又通过《农协中央金库法》并加以实施。为了组建农协中央金库,日本政府提供了半数的资本金允许农协中央金库融通邮政储蓄金,代理政府经办产业债券储备金和低息贷款等业务。除了通过政府建立农贷金融机构外,日本政府还直接通过农协介入产前产后等流通领域。1917年,日本政府制定了《农业仓库法》,委托农协收购农民的粮食、管理国家粮库。在此过程中向农协提供了大量的仓库建设和粮食收购贮备资金。政府又通过并实行了粮食统购统销的“米谷法”,由农协担当米谷法的落实机构,支持农协批量统购化肥等农用生产资料,统销粮食等主要农产品。由于农协得到了大量的发展资金和优惠的政策支持,所以农协组织数目迅速增长,业务能力和经济实力也得到了很大提高。与1906年相比,1924年农协的贷款余额增长了13.7倍,销售额增长了1.7倍,购买金额增长了4.3倍,农协的资本金增长了6.8倍,储蓄增长了42.1倍。当然,二战前的农协是地主控制下的农村经济组织。在政府的扶持下受益最多的也是农村中的地主阶级及农民中的上层。但是,仅从推动农协的产生发展而言,政府的强力扶持,多方面干预,无疑起到了十分重要的作用。二战后政府在土地改革基础上重建日本农协的过程中,仍然扮演了主导者、扶持者的角色。
      美国政府对农场主的信贷资金支持,也是在欧洲的示范作用和农户生产投资、合作资金严重不足的客观情势下于1916年开始的。1908年,美国“乡村生活委员会”在对乡村调查中发现乡村生活萧条,主要是因为缺乏适当的农业信贷制度,因此不能保证农场主依据合理的条件取得贷款。最后经过一番讨论,终于1916年7月通过了美国历史上第一个农业信贷法。法律授权在全国建立12家合作性质的联邦土地银行,为农户提供用于购买土地和房屋建筑等不动产抵押贷款。农业信贷法标志着政府对农民资金支持的开始,从此之后,美国政府又两次根据形势变化和农民的客观需求,健全政府赞助的农业信贷体系,最后通过1933年修正过的农业信贷法,建立了完整的农业信贷体系(图1)。
      
      三、目前我国农民经济合作的需求、能力与政府应采取的信贷资金扶持政策
      
      国际经验显示:非国家资金支持现代农业阶段农民经济合作是不能形成并得以发展的。我国正处于从传统农业向现代农业的转型时期。无论从改变农业产业结构――由传统种植业转向现代养殖业、还是由传统农产品加工业转向现代农产品加工业;无论是从保证农产品及食品安全,还是改变农民在市场经济博弈中的弱势地位,抑或是实现农业外部经济利益内部化、增加农民收入,都需要推动农民经济合作,而且大多数农民也觉悟到合作的必要性。据笔者组织的问卷调查,不论是水稻种植地区还是小麦种植地区,农户都对生产资料购买环节的合作有着相当普遍的需求,所占总农户的比例:信阳地区Y村为84%、周口地区z村为98%、许昌地区s村高达100%。就资金条件而言,目前农民自身已经积累了一定的资金势力,许昌和信阳的两个村庄已有50%以上的农户具有入股1000元的合作投资能力。当然,不同地区,农民的资金实力是高低不同的,如比较偏僻的周口z村,农户的资金力量就比较弱小,竟有90%农户的可能入股能力仅在500元以下。而现代农业经济合作是一种营销型的合作,资金缺口很大。譬如建立农民的销售购买合作社,需要购置汽车等运输工具,假设购置一辆解放牌自卸汽车,就需要45万元,即便每户有1000元的投资额,那也需要有450户的合作社规模。而农民合作组织一般是以传统社区为基础,若是没有450户的合作规模,那自然就需要向政府金融机构贷款。再例如在大蒜产区,建立储藏合作组织,修建冷库动辄更是需要上百万元的投资。
      这就是目前农村的实际:一方面,农民需要经济合作,但另一方面,农民又因缺乏足够的资金实现合作。若要破解这个悖论只有政府给予相应的政策扶持。然而,目前政府的政策却和农民的客观需求有着很大的距离。多年来,农村信用合作社(含农村商业银行和农村合作银行)一直承担着支农服务的重任,发挥着农村金融主力军的作用,截至2010年末,全国农村合作金融机构农户贷款余额为2万亿元人民币,占全部银行业金融机构农户贷款2.6万亿元人民币的78%。但我们在肯定农村信用社发挥农村金融主力军、服务农户信贷功能的同时,也不能不看到长期以来政府对“三农”的金融服务以及对农民经济合作组织的扶持政策还存在着严重不足。
      首先,表现在利率过高方面。尽管目前农户小额信用贷款和农户联保贷款已经成为深受亿万农民欢迎的两大金融产品,但是长期以来,农村信用社的贷款利率一直根据政府的有关规定,合法地在国家基准利率的2.3倍以下浮动,这就导致了长期以来农村信用社向农户发放的贷款利率远高于农信社以外金融机构贷款。即是用人民银行“支农再贷款”发放的贷款,其利率仍高出国家基准利率一倍或一倍以上,从中赚取达两倍之上的利差,使支农再贷款几乎 失去惠农意义。目前,在工商业经济不发达的河南农村,一般农户很少在信用社申请贷款,其重要原因之一就是因为利息太高。根据抽样调查的数据显示:信阳地区Y村25户,在信用社贷有资金的有2户;周口地区Z村43户,在信用社贷有资金的有17户;许昌地区S村45户,在信用社贷有资金的有5户。当问及不从信用社贷款的原因时,三个村的村民大多数都因为信用社的利息太高,所占的比例是:许昌地区S村是89%;周口地区Z村是65%;信阳地区Y村是44%。
      其次,目前我国对农民经济合作组织的财政性资金扶持政策力度仍然较小。虽然近年来各地先后出现了一些农民经济合作组织,农村信用社也意欲将对法人授信和对合作社成员单体授信有机结合起来,并将农民专业合作社作为重要支持对象,通过农民专业合作社这一载体,为分散的农户与大市场对接提供有效金融服务,但是,政府并没有在支持农民经济合作组织创生发展方面出台新政策,我国农民经济合作组织长期还处于缺乏有力的扶持政策状态,致使农民经济合作组织因为缺乏资金而创立与发展极为迟缓。这样的政策环境明显和推进我国传统农业向现代农业转变、加快社会主义新农村建设是极其不相适应的。
      鉴于以上实际情况,建议政府应着力加大对农户和农民经济合作组织的政策扶持力度,直接或间接地扶持农民创立和发展经济合作组织。
      第一,要继续支持原来的信用合作社,使其成为服务农户、农村个体工商户、农村中小企业的主要金融服务机构,朝着商业化、市场化方向发展。众所周知,农村信用社在计划经济时代由开始的合作金融组织转变为准政府官营金融机构,在市场经济背景下仍带着旧的行政官僚体制的痕迹,转变为内部人控制的、以逐利为目标的商业性农村金融机构。加上传统体制下由于政策管理方面的原因形成的大量不良贷款和资金沉淀,使信用社早已失去合作性质,不能在其上面嫁接农民信用合作的新枝。不过,由于农村信用社是为县域及乡村小工商业者提供金融服务的机构,导致较高的经营成本和较低的收益率,所以,还需要政府予以必要的优惠政策支持。但是,因为其服务对象是城乡个体工商户,不属于农业生产经营者,因此,可以在经营上给予一定的利率上下浮动自由权。
      第二,要大力推进农民资金互助合作社。长期以来,农村发展、农民经济合作组织建立一直存在着资金不足问题。农户把为数不多的现金节余存入农村信用社和其他金融机构,但金融机构却把集聚起来的存款又大都放贷给非农业经营者,从而导致农村资金外流、需求和供给之间的矛盾进一步加深。2007年中国银监会批准进行农村资金互助社试点,并颁布了《农村资金互助社管理暂行规定》(以下简称《暂行规定》)、《农村资金互助社示范章程》和《农村资金互助社组建审批工作指引》,至此,农村资金互助社有了全面的运作管理办法,这也为各地的试点实践提供了操作依据。但是,几年来试点的结果不尽如人意,作为试点社未见生气勃勃的势头,反而呈现步履蹒跚的局面。以梨树县闫家村百信农村资金互助社为例,该社已经显现出经营成本较高、盈利能力不强、资金来源有限、难以满足社员的资金需求等内在机制障碍,据调查百信在2007-2008年共盈余7650元,但其2008年的经营成本(房租、工资、通信费等)高达三万元,这还是在该社高管人员义务工作的前提下取得的。由此可言,目前,资金互助社已经陷入互助和发展的矛盾。即因为出于互助惠农的考量,资金互助社不以盈利为目的,按照有关规定,其存款利率不高于银行同期利率,贷款利率也只在规定范围内小幅浮动,从而降低了吸纳资金的能力,但如果提高存贷款利率,势必削弱惠农的意义,抑制农户的贷款能力,那可能从另一方面抑制资金互助组织的发展。若要破解这个矛盾,无疑需要政府的政策扶持。
      一要明确政府对农民资金互助社的显性担保责任,享有其他国有商业银行所拥有的政府风险担保权利,增强农民资金互助社的社会信任感,使农民资金互助社能够从金融机构得到必要的融资。二要加强政府对农民资金互助社直接资金融通。因为作为封闭性农民资金互助社,内在本质决定它必然是一个贷款额数大于存款额数的金融组织,因此在继续实施农民资金互助社拥有从同业拆借低息资金的权利的同时,应该把目前人民银行通过农村信用社发放的支农再贷款项目转拨给农民资金互助社,直接用于对农户的支持。三要降低农民资金互助社的经营成本。因为农民资金互助社是一个互助性的信贷机构,仅在村庄或乡镇的地理区域内经营。信息全面、规模狭小,这就不需要建立像其他类型金融机构那样的监管制度。既然根植于乡土社会的互助社的最大优势在于办理存贷款业务的效率,现有的繁琐监管程序无疑会增加其组织运营的成本。梨树县闫家村百信农村资金互助社一开始就没有固定的办公场所,就是在农户的炕头上办理存贷业务,被戏称为“炕头银行”。
      第三,要制定切实具体的扶持农民经济合作组织创立和发展的财政税收等优惠政策。农民经济合作本质上就是弱者或相对弱者的联合,政府理应把对农民经济合作的扶持视为惠农政策的平台和渠道,通过专项资金安排以及各种形式,给予正在创立和已经创立的农民经济合作组织以适当的扶持。此外需要在融资支持的同时,给予工商注册、财政补贴、税收优惠等经济政策上的有力支持。我国2006年出台的《中华人民共和国农民专业合作社法》原则上已规定:“国家通过财政支持、税收优惠和金融、科技、人才的扶持以及产业政策引导等措施,促进农民专业合作社的发展”。从2007年以来,中央的财政政策支持数额逐年增加,2008年也颁布了有关农民专业合作社的税收优惠政策,但是,中西部一些欠发达地区由于各级财政困难,地方配套资金不能兑付,这就大大降低了对农民经济合作的实际支持力度。尤其值得注意的是:颁布的税收优惠政策针对的是已建立的农民专业合作社,对于农民经济合作社的创立则没有任何推动作用,从而造成由于缺乏必要的启动资金而导致农民经济合作组织难以创立的不良后果。
      总之,在现代农业阶段,农民经济合作是相对弱者的联合,在农民经济合作组织的形成和发展过程中,政府具有不可推卸的扶持责任。尤其在我国目前正处于由传统农业向现代农业过渡时期,农民的经济合作能力还处于普遍低下状态,政府必须加强对农民经济合作组织的政策支持,以促进农民经济合作组织的创立和发展,以加速社会主义新农村建设的步伐。

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