人民币国际化与外汇管理体制改革:2018最新外汇管理规定

　　摘要：随着我国金融改革开放不断深入推进，人民币国际化和外汇管理体制改革日益成为金融改革开放的重要组成部分。当前，人民币国际化和外汇管理体制改革的关键是如何协同推进人民币“走出去”和资本项目可兑换。本文从现实出发，全面评估了两者的适应程度和面临的突_出问题，提出了协调推进人民币“走出去”与资本项目可兑换的总体设想和近期主要对策建议。
　　关键词：人民币；国际化；外汇管理体制；资本项目；改革
　　中图分类号：F830　文献标识码：A　文章编号：1006－1428(2011)07－0028－05
　　
　　一、问题的提出
　　
　　从1993年开始，随着我国经济规模日益扩大和市场化水平日益提高，金融改革开放不断深入推进。中央就明确了外汇管理体制改革的目标，要“逐步使人民币成为可兑换货币”，“逐步实现资本项目可兑换”。进入新世纪以来，人民币国际化进程开始加快，2008年，我国明确提出要“选择有条件的企业开展国际贸易人民币结算试点”，并决定“在上海市和广东省广州、深圳、珠海、东莞4城市开展跨境贸易人民币结算试点”。2009年出台了《跨境贸易人民币结算试点管理办法》，7月，跨境贸易人民币结算试点在上海，广东省广州、深圳、珠海、东莞5个城市正式开展。
　　人民币国际化和外汇管理体制改革都是金融改革开放的重要组成部分。人民币国际化和外汇管理体制改革的关键在于如何协同推进人民币“走出去”和资本项目兑换。为此要从现实出发，通盘考虑，处理好人民币“走出去”与资本项目可兑换的关系，促进二者同步协调发展，并有效防范相应的金融风险。
　　
　　二、人民币“走出去”与资本项目可兑换的现实分析
　　
　　(一)人民币“走出去”与资本项目可兑换的现状
　　长久以来，我国边境就出现了边贸使用人民币的情况，跨境旅游携带也推动了人民币流到境外，但这些现金形式的人民币跨境使用不是货币跨境使用的主流形式，其规模和影响力都非常有限。2009年7月，我国在上海市和广东省4城市正式启动了跨境贸易人民币结算试点。随后，试点的范围不断扩大。目前，跨境贸易结算试点已扩容到20个省(自治区、直辖市)6，试点业务范围包括跨境货物贸易、服务贸易和其他经常项目人民币结算，也不再限制境外地域。同时，人民币通过金融市场的跨境使用已经起步。以香港为主的境外人民币产品市场发展迅速。
　　我国自1996年实现人民币经常项目可兑换之后，资本项目可兑换就被提上议事日程，并且一直在积极有序地推进，可兑换战略也逐渐明晰。目前，在IMF划分的7大类43项资本项目交易中，我国实现可兑换是9项(占21％)，基本可兑换是13项(占30％)，部分可兑换是11项(占26％)，不可兑换是10项(占23％)。从业务分布看，可兑换项目集中在与直接投资相关的实体经济领域：基本可兑换和部分可兑换项目集中在信贷业务、不动产交易和个人资本交易；不可兑换项目集中在资本和货币市场工具以及衍生工具和其他工具。
　　
　　(二)目前人民币“走出去”与资本项目可兑换的适应程度评估
　　人民币“走出去”和资本项目可兑换都是长期动态的发展过程。作为我国经济发展的两个重要目标，目前两者基本呈现出协同推进的状态。
　　1、目前人民币可兑换的程度基本满足人民币“走出去”的需求。目前，人民币“走出去”主要指正在开展的跨境贸易人民币结算试点。跨境贸易人民币结算指的是贸易项下的人民币结算，不包括资本项下。早在1996年我国就实现了人民币经常项目可兑换，在贸易项目、服务贸易项下不存在汇兑障碍和限制。就目前的管理而言，无论是经常项下的外汇管理还是跨境贸易人民币结算，都强调贸易真实性，要求外汇(人民币)跨境流动的时候进行贸易真实性审核。当然，开展贸易人民币结算，应当允许和贸易有关的人民币的购售、资金的融通拆借、贸易融资，这可能会涉及到资本项目的开放问题，目前大都通过个案探索的方式来解决，能在一定程度上满足业务需求。
　　2、外汇管理体制改革的不断推进为人民币“走出去”创造了有利条件。随着外汇管理方式从重审批转变为重监测分析，从重事前监管转变为强调事后管理，从重行为管理转变为更加强调主体管理：从“有罪假设”转变到“无罪假设”，从“正面清单”转变为“负面清单”，外汇管理体系不再是一个一成不变的框架，而是一个动态发展的系统。这种发展的体系不但直接推进了贸易投资活动便利化，而且在客观上为人民币“走出去”的深入推进提供了有利环境。跨境贸易人民币结算试点开展以来，外汇管理部门及时出台多项政策，积极推动了跨境人民币资本项目业务发展。
　　3、人民币“走出去”步伐加快会对资本项目可兑换提出更高要求。随着人民币成为周边国家主要贸易结算货币，会要求放松那些条件已经成熟的资本项目的管制。当人民币从周边化向区域化、从结算货币向投资货币发展时，对资本项目开放的要求会更高，会要求大力发展资本市场工具，放松对资本市场证券交易、货币市场证券交易乃至衍生工具交易，要求把更多“不可兑换”项目转变成“基本可兑换”或“部分可兑换”项目，以不断满足境外人民币持有者在境内合理的投资需求。
　　
　　(三)人民币“走出去”和资本项目可兑换推进中面临的突出问题
　　1、跨境人民币业务发展整体规划问题。目前，资本项目下人民币跨境业务发展基本上处于自发状态。无论是人民币还是外汇的跨境交易活动，如果没有整体的发展规划，不能做到资本项下人民币跨境业务发展与资本项目可兑换进程基本保持同步，就难以在推进自身改革的同时实现风险可测、可控和可承受。对于我国这样一个转型经济体而言，这些都有可能加剧资本跨境流动所带来的冲击，不利于国内经济和金融的稳定。
　　2、加快外汇管理体制改革的问题。对于本国经济主体而言，采用本币结算，业务操作具有天然的便利性，相比之下，面对宏观经济规模的扩大、实体经济主体和金融机构数量的不断增加、形势发展多变的现实，外汇管理体制面临诸多客观挑战：受外汇资金盈余状况影响而频繁调整的外汇监管重点在客观上导致外汇管理法规内容的庞杂；以交易性质监管为主的外汇管理模式难以适应现实业务发展的需要；以行政手段为主的监管不利于投资贸易便利化和监管效率的提高；业务系统相对分散无法对经济主体实行全面监管。尤其是目前资本项目外汇管理行政审批事项较多，手续也较为繁琐，这些都不利于管理便利化、简约化目标的实现，也不利于本外币跨境资金统一监测体系的构建。
　　3、跨境资金流动风险管理问题。对于同一类跨境交易而言，不论采用外币还是人民币计价结算，都要防范由于跨境交易本身带来的金融风险。目前对资本项下跨境人民币业务而言，哪些业务能做，哪些业务不能做，没有具体的业务办理要求和操作规程。而外汇管理部门对资本项下的跨境资金交易则有着明确的规定。如果对同一类跨境交易仅就交易币种的不同 而采用不同的监管尺度，可能会给跨境资金尤其是来自海外的投机资本提供可乘之机。
　　
　　三、推进人民币“走出去”与资本项目可兑换的总体设想
　　
　　当前，推进人民币“走出去”和资本项目可兑换既具备了一定的现实条件。也遇到了一些困难和问题。应通盘考虑这两个战略，在统一规划下，从关键问题出发，实现两者的协同推进。
　　
　　(一)按照人民币“走出去”对资本项目可兑换要求的轻重缓急，不断丰富畅通境外人民币的回流渠道
　　人民币的流出和回流共同构成人民币资金跨境流动的基本循环，在这一过程中，流出是前提，回流是保障。因此，如何为人民币回流建立规范有效的手段和渠道就成为一个关键性问题。可考虑在现有人民币资本项目可兑换的总体安排和渐进、可控原则下，在宏观环境允许的条件下，将人民币资本项目可兑换与境外人民币回流机制建设相结合，进一步消除人民币跨境流动的障碍，促进境外人民币顺利回流。同时，也可根据人民币“走出去”的阶段性要求，针对人民币回流现实需求的紧迫程度，实行定向的人民币有限度可兑换试点。例如：在与特定的对象国签订协议后，允许对象国政府作为特殊机构投资者，每年在一定额度内将以储备货币形式将所持有的人民币按市场汇价与我国货币当局进行兑换。在风险可控的前提下，对作为储备货币的人民币回流提供可行途径，为人民币回流机制的建立探索有益经验，同时也增强他国政府持有人民币的意愿。
　　
　　(二)引导境外人民币市场健康发展，拓宽境外主体的人民币资金来源和使用渠道
　　随着人民币“走出去”进程的推进，人民币境外流通量不断增大，人民币投资、融资需求的不断增强，目前，境外已自发形成了人民币NDF市场。面对我国资本项目尚未实现完全兑换的现状，现阶段。要发展香港的人民币离岸市场，拓宽境外主体的人民币资金来源和使用渠道，引导境外人民币的合理流动。具体包括：允许符合条件的境内企业到香港发行人民币债券；扩大内地与香港的货币互换，为香港本地金融机构的人民币业务提供资金支持；待在港流通的人民币达到相当规模时，内地与香港的金融监管部门可共同推动人民币产品创新，确立香港的人民币离岸中心地位。在这一过程中，内地与香港金融监管部门可对此展开合作，协调监管政策，交换资本流动信息，促进各项人民币业务的发展，共同维护金融体系的稳定，既可促进人民币离岸业务的开展，又可推动人民币区域化、国际化的逐步实现。
　　
　　(三)推进上海国际金融中心建设，为人民币“走出去”提供最坚实的支撑
　　一个具有深度、广度、弹性的金融中心能支撑起本国货币投融资、流动性管理和风险管理，也能为本国货币的境内供给和境外需求提供清算渠道，是推进一国货币走向国际化的重要因素。2009年4月。国务院发文明确提出要充分认识加快上海国际金融中心建设的重要性，努力推进上海率先实现产业结构优化和升级，率先实现经济发展方式的转变。因此，要推进上海国际金融中心建设，积极开展资本项下的各项改革和先行先试。通过发展跨国金融业务和实现金融市场对外开放，搭建一个容量大、流动性高的人民币市场，满足境外主体的人民币投融资需求。
　　一是推动上海成为人民币标价产品跨境交易的中心。上海金融市场体系完备，金融市场规模大、交易活跃，对外开放基础好，可以承载人民币标价产品跨境交易的重任。我国采取渐进式资本项目改革，可以在上海进行可兑换的先行先试，例如，允许境外企业使用自有人民币资金在境内开展直接投资；开展跨国公司人民币资金池管理试点等，促进人民币业务的发展。从而，吸引更多的境外参与者参与本地市场、投资本地市场，为本地市场人民币报价产品做好准备，并发展成为人民币标价金融产品跨境交易的中心。
　　二是推动上海成为中外资金融机构处理人民币跨境业务的中心。上海是目前外资金融机构最集中的地方。可考虑在上海开展资本项下有关证券投资、信贷业务的改革试点，包括：在上海证券交易所推出国际板；推出人民币QFII和QDII试点等。支持在沪中外资金融机构走在改革开放创新的前沿，鼓励在沪的大型商业银行加大“走出去”步伐，由此推动上海发展成为中外资金融机构处理人民币跨境业务的中心。
　　三是推动上海成为人民币跨境支付清算中心。根据国家人民币跨境支付清算安排，上海要争取成为人民币跨境支付结算的集中接入点之一。人民币“走出去”，境外要有需求，境内要有供给，还要建设清算渠道，资本项目可兑换主要解决的是供给和需求的问题。而通过金融中心建设就能为需求和供给搭建一个桥梁。例如：应鼓励在沪的大型商业银行将境外的分支机构发展成境外的人民币清算行；重点支持有一定的业务基础和国际影响力的商业银行成为境内的人民币跨境清算行等。
　　
　　(四)加强本外币资金跨境流动监测，防范金融风险
　　目前，除个别环节上有所不同外，人民币跨境资金流动监测与外汇跨境资金流动监测在监测目标和监测手段上基本一致。为此，要建立健全本外币全口径跨境资金流动监测体系，进行本外币一体化监管，全面准确地评估跨境资金流动带来的各种风险。
　　一是建立健全本外币全口径跨境资金流动监测体系。建议对人民币和外币进行整合监测，建立全面完善的统计监测制度，以实现对跨境资金流动全貌的监测和掌控；加强个人跨境结算人民币资金的监管和统计，测量人民币跨境的现钞流通量和沉淀数量；建立统一的预警指标体系，重点监测进出口贸易、对外投资、外商直接投资、外债等资金流动情况，及早发现异常资金流动趋势。并采取相应防范措施。
　　二是强化跨境收支数据申报的法律效力。随着人民币“走出去”和资本项目可兑换进程的加快。资金管制逐步放松，货币管理当局所能取得的数据将大量依赖于涉外主体的申报，这些数据也将成为监测预警的支撑。为此，必须通过法律约束、政策宣传等多种渠道促进涉外主体主动申报、准确申报、及时申报跨境收支数据，从而促进监测预警指标体系的正常运转。
　　三是加强部门协调配合。随着人民币“走出去”和资本项目可兑换的不断推进，人民币自由兑换的程度越来越高，不同币种、不同性质的交易行为互相渗透，跨境资金流动趋于多变和多样化。现阶段，要通过统一规划和整合，实现各部门的协调配合。加强人民银行、外管局以及与银监会、证监会、保监会、海关、公安等部门的协作，充分发挥多部门监管合力，实现对跨境资金流动的全面、有效监管。境内外协同监管，以及在银行监管和金融危机防范方面的有效沟通，及时就防范和应对经济金融危机进行国际协调。
　　
　　四、近期促进人民币跨境业务发展与资本项目可兑换改革的对策建议
　　
　　从国际收支平衡表的分类来看。跨境交易以及由此所引起的跨境资金流动，可以分为经常项目、资本和金融项目、储备资产，根据这一划分，货币跨境使用的形式渠道可以细分为以下几种：(1)货物贸易收支； (2)服务贸易收支；(3)投资收益、职工报酬；(4)经常性转移；(5)资本转移；(6)直接投资(含股权投资)；(7)证券投资(股本证券、债务证券)；(8)其他投资(贸易信贷、存款、贷款、同业拆借)；(9)储备资产投资等。现阶段，一方面，要根据人民币可兑换进程，对人民币跨境使用采取相应策略；另一方面，要根据人民币跨境流通需要，不断推进人民币资本项目可兑换，以此促进人民币跨境流通。
　　
　　(一)贸易(服务贸易)渠道：抓住重点行业、重点企业和重点项目
　　1、完善跨境贸易项下的人民币结算试点。加大对重点企业、重点行业的推进力度，有针对性地加强对重点项目的跟踪和辅导，帮助企业实现自身经营发展战略与跨境贸易人民币结算策略的有机结合，有力推动试点业务的开展；完善出口货物退(免)税政策，加大财政税收政策的支持力度，不断扩大人民币出口退(免)税企业名单，增加出口项下的人民币结算业务量；加强人民银行、海关、税务等职能部门的沟通协作，通过简化手续等方式，不断便利企业的人民币结算。
　　2、积极做好服务贸易人民币结算试点。运输、旅游、建筑和其它商业服务是我国的传统优势产业，与香港地区和东盟国家的贸易互补性较强，贸易量增长较快，可通过允许使用人民币支付运费等相关费用、适当提高携带人民币出入境的限额、鼓励企业以带资承包的方式承揽境外项目等措施，争取实现在服务贸易项下人民币结算的大突破。
　　
　　(二)国际采购招标渠道：加大政府国际采购招标人民币结算的力度
　　建议各级政府从使用人民币防范货币风险、维护国家金融安全和长远利益的角度出发，通过多层面的沟通协调，形成政策导向合力和预期，加大在国际采购招标中使用人民币结算的工作力度。尤其是对政府采购中依法采购进口产品的。要将以人民币结算纳入工作的重点内容和内部管理环节，并在政策指引、采购商品目录、财税支持及风险管理等方面落实进口项目采用人民币结算的各项具体工作。
　　
　　(三)经常性转移渠道：通过对外援助促进人民币“走出去”
　　目前，这些受援国与我国经贸联系比较紧密，对人民币的认同度相当高，建议我国在提供援助时应尽可能使用人民币资金，同时鼓励受援国使用援助资金购买我国商品，从而更有效地带动出口。即使受援国不直接使用我国援助的全部人民币资金，也可以通过香港等人民币离岸中心兑换成外汇使用，可以起到扩大人民币境外流通量，推动香港人民币业务发展的作用。
　　
　　(四)直接投资渠道：支持开展人民币外商直接投资和人民币对外直接投资
　　2010年10月29日，新疆跨境贸易与投资人民币结算试点工作正式启动，新疆由此成为全国首个开展跨境直接投资人民币结算试点(人民币FDI)的省区。2011年1月6日，中国人民银行出台了《境外直接投资人民币结算试点管理办法》，该办法的出台便利了境内机构以人民币开展境外直接投资，规范了银行业金融机构办理境外直接投资人民币结算业务(人民币ODI)。有力地配合了跨境贸易人民币结算试点。建议下一阶段，对于人民币FDI，要在总结新疆试点的基础上，进一步扩大跨境直接投资人民币结算试点的范围。对于人民币ODI，要利用《境外直接投资人民币结算试点管理办法》出台的有利时机，鼓励和扶持国内优秀企业跨国经营，培育具有国际竞争力的对外直接投资主体，不断增强人民币对全球市场的影响。
　　
　　(五)证券投资渠道：适时开展人民币QFII和QDII业务试点
　　重点放在以下几个方面：一是资格标准的问题。为鼓励境外、境内投资者开展人民币投资，人民币OFII／QDII要优先考虑境外、境内的专门投资机构，体现长期投资和价值投资理念。二是额度管理的问题。我国应当根据人民币境外流通规模、投资者的实际需求以及金融市场的开放程度，合理确定人民币0FII与QDH的总量，防止资金大进大出，影响国内金融市场的稳定。三是账户管理的问题，要划分资金账户和交易账户管理，明晰资金进出路径，便于监管部门审查资金来源和监控资金去向。
　　
　　(六)其他投资渠道：支持人民币对外担保和境外人民币贷款业务
　　一是支持人民币对外担保业务，建议尽快出台人民币对外担保操作规程，允许符合条件的银行、企业提供人民币对外担保。二是推动境外人民币贷款业务。目前，我国已初步具备开展境外人民币贷款的条件，银行、企业也有这方面的需求，当务之急是加快制定相关的配套政策、法规，为业务发展提供保障和便利。
　　
　　(七)市场条件及配套设施：逐步开放境内人民币市场
　　1、支持境外银行进人境内银行间市场，允许境外非金融机构购买境内银行的人民币理财产品。2010年8月，为配合跨境贸易人民币结算试点，拓宽人民币回流渠道，中国人民银行发布了《关于境外人民币清算行等三类机构运用人民币投资银行间债券市场试点有关事宜的通知》。下一步，建议在落实好该试点政策的同时，不断扩大试点范围，适时允许境外非金融机构购买境内银行的人民币理财产品，丰富其投资品种。从而进一步增强境外企业持有和管理人民币资产的意愿。
　　2、积极推进人民币对小币种外币的直接报价。2010年8月19日、11月22日，中国外汇交易中心在银行间外汇市场分别开办了人民币对马来西亚林吉特、人民币对俄罗斯卢布的交易。在推进人民币对小币种外币直接报价方面迈出了可喜的一步。目前，中国外汇交易中心每日公布人民币对美元、欧元、日元、港元、英镑、林吉特、卢布等7种外币的汇率中间价。同年12月15日，莫斯科外汇交易所开办了人民币对卢布的挂牌交易，这是人民币首次在中国境外正式挂牌交易。下一步。建议从贸易结算量大的小币种外币人手，更多地推出人民币对东盟及新兴市场国家小币种的直接报价，增加报价透明度，降低套算成本和汇率风险。同时，在总结与俄罗斯实现双边货币挂牌交易经验的基础上，积极开展与周边经济的类似合作，加强人民币在区域内的影响力。