利用“绿箱政策”促进我国农业健康快速发展 绿箱政策
时间：2019-03-29 06:42:24 来源：星星阅读网 本文已影响 人 
作者简介：王文举（1950），男，安徽蚌埠人，安徽财经大学农村经济社会发展研究院院长，教授，主要研究方向为中国对外贸易、农村经济学。� 王 莹（1982），女， 安徽蚌埠人，安徽财经大学法学院硕士生，主要研究方向为农村法律制度。�
基金项目：本文为王文举教授主持的安徽省教育厅重点研究基地课题《利用世贸规则加强农业保护对策研究》（2005SK103）的成果。
摘 要：文章在归纳总结WTO“绿箱政策”主要内容的基础上，分析了我国农业补贴的现状，总结了我国利用“绿箱政策”存在的主要问题：“绿箱补贴”的总量偏少、利用有空白、结构不甚合理、方式不甚科学等。针对上述问题，提出了完善“绿箱政策”的十大对策：增加总量，加快农业基础设施建设，缩减粮食安全投入，增加农业科技投入，发展农业保险网络，强化对农民收入的支持力度，削减价格补贴数额，加大对中西部地区农业的扶持力度，扩大和提高农民培训的广度和深度，创新完善法律制度。
关键词：绿箱政策；农业保护；农业发展�
一、世界贸易组织“绿箱政策”的主要内容
世界贸易组织把补贴分为两种，即不可起诉补贴和可起诉补贴。不可起诉补贴又可细分为两大类，即“绿箱政策”和“蓝箱政策”。可起诉补贴也可细分为两大类，即“红箱政策”和“黄箱政策”。所谓“红箱政策”是指出口补贴，这是一种绝对禁止的补贴，是一种可以计算进一个国家综合支持量的补贴，当然也是一种可起诉的补贴；所谓“蓝箱政策”是指与限产有关的补贴，诸如限制土地耕种面积，限制牲畜饲养数量而国家给予的补贴，这种“蓝箱政策”不得计入一个国家的综合支持量，是一种合法补贴；“绿箱政策”是一种世界贸易组织允许存在的补贴，这种补贴不得计入一个国家的综合支持量，换句话说，这种补贴不论多少或有无，其他国家和企业均不得实施补贴立案，均不得对其征收反补贴税；所谓“黄箱政策”是指上述三种补贴以外的补贴，这种补贴是一种可起诉的补贴，规定只要发达国家超过农业总产值的5%，或发展中国家超过了农业总产值的10%，其他国家都可以提起诉讼，并征收反补贴税。
目前，一些研究文献因“蓝箱政策”的不可起诉性，把其并入“绿箱政策”范围，本文也采用了同样的观点。
“绿箱政策”包括哪些内容呢？通过全面系统地剖析世界贸易组织《农业协议》，就可以归纳总结出“绿箱政策”主要涵盖以下内容：（1）政府一般服务；（2）用于粮食安全目的的公共储备；（3）国内粮食援助；（4）对生产者的直接支付；（5）不挂钩的收入支持；（6）收入保险和收入安全网计划中政府的资金参与；（7）自然灾害救济支付；（8）通过生产者退休计划提供的结构调整援助；（9）通过资源停用计划提供的结构调整援助；（10）通过投资援助提供的结构调整援助；（11）环境计划下的支付；（12）地区援助计划下的支付；（13）农产品的出口退税。
世界贸易组织还对发展中国家成员规定了特殊和差别待遇，我国是以发展中国家的身份加入世界贸易组织的，因此，我国也可以加以利用。（1）农业生产者普遍获得的投入补贴；（2）低收入者和资源贫乏者普遍获得的投入补贴；（3）停种麻醉品转产其他作物获得的补贴；（4）占农产品价值2%以下的补贴；（5）占进口量4%以下产品的补贴。
以上两者相加，发展中国家成员可利用的“绿箱政策”共有18项。
2001年入世时，我国针对补贴问题，承诺如下：（1）放弃实行出口补贴政策；（2）“黄箱补贴”不超过农业总产值的8.5%；（3）同意取消主要农产品的价格支持。三项承诺及文中其它未标明来源的数据均摘自石广生：《中国加入世界贸易组织知识读本》第（3）卷，人民出版社，2002年版。因此，我国在实施农业补贴时，既不能违背世界贸易组织的原则，也不能超越我国的承诺。
二、我国农业补贴的现状和存在的主要问题
（一）我国农业补贴的现状
2004年，我国农业财政总支出为2357.89亿元，其中支农支出为1693.79亿元，农业基本建设费565.01亿元，农业科技费用13.22亿元，农村救济费85.87亿元；另外政策性补贴支出795.80亿元，其中粮棉油补贴为660.41亿元，平抑物价等补贴为5.22亿元，肉食品价格补贴为1.28亿元，其他补贴为128.89亿元；再者还有救灾费48.99亿元，以及支援经济不发达地区支出180.92亿元。最后还有农业税减免240亿元左右，以及预算外农村支出（乡镇自筹自支资金）283.11亿元（用于农、林、水利和气象行政事业费支出为1528.09亿元，用于农业综合开发支出为165.70亿元）。数据摘自《中国统计年鉴2005》，中国统计出版社，2005年版，第389-396页。
以上各项支出加在一起总和为3906.71亿元。下面我们要把不能算作补贴的部分剔除掉，看看真正能够算作补贴的到底是多少款项。上述3906.71亿元中，用于农、林、水利，气象部门行政管理费用和工资福利部分为961.55亿元，很明显，这部分不能算作对农业（农民）的补贴，因为水利、气象受惠的对象并不限于农村和农民，全国各地区和全国各族人民都在受益。再说，农、林管理部门的行政事业费应该算作一个国家的行政管理费用，不是一种补贴性质。另外，用法律形式免除的农业税也不能叫做补贴。因为西方所有的发达国家都已经没有农业税了，它们在核算时，也没有把其计入农业补贴数额。再者，预算外农村支出的283.11亿元，也不能算作农业补贴资金。救灾费也只能把其中的一半算做农业补贴。平抑物价的补贴5.22亿元，肉食品价格补贴1.28亿元是给城里人的补贴，也不能算作农业补贴。这样一算，很清楚，我国真正用于农业补贴的款项大约为2391.06亿元。下面我们还要把上述的2391.06亿元分别计算出“红箱政策”、“绿箱政策”和“黄箱政策”的补贴数额。首先，我国在2001年加入世界贸易组织时就已经取消了农产品的出口补贴，也就是说，我国的“红箱政策”为零。其次，像上述的农业基本建设费，农业科技费用，农村救济费，粮食储备费，农村救灾费，支援经济不发达地区费，农业综合开发费，农、林、水利支持农业生产费等都应算作绿箱政策，共计约2254.08亿元，约占农业补贴的94.27%。其余的，则可以算作“黄箱政策”，大约为136.98亿元，约占农业补贴的5.73%。
（二）目前我国农业补贴存在的主要问题
1.农业补贴偏少。如上所述，我国目前的农业补贴总额为2391.06亿元，合291.59亿美元。而美国为712亿美元，欧盟为1126亿美元，日本为638.50亿美元，德国为346.71亿美元。美国为我国的�2.44倍，欧盟为我国的3.86倍，日本为我国的2.18倍，德国也为我国的1.2倍。再从农民人均受补贴的数额来看，我国与国外的差距更大，我国人均为32.4美元，美国为9012.66美元，欧盟为5492美元，日本为10880美元，德国为9371美元。
2.“绿箱政策”有空白。“绿箱政策”涵盖的内容共18项，但我国目前仅启用9项，还有9项并没有动用，极大地影响了我国农业补贴的广度和力度，亟需尽快加以改变。我国目前尚未使用的“绿箱政策”主要包括：（1）国内粮食援助；（2）不挂钩的收入支持；（3）收入保险和收入安全网计划中政府的资金参与；（4）通过生产者退休计划提供的结构调整援助；（5）通过资源停用计划提供的结构调整援助；(6)通过投资援助提供的结构调整援助；(7)农业生产者普遍获得的投入补贴；(8)低收入者和资源贫困者普遍获得的投入补贴；(9)停种麻醉品转产其他作物获得的补贴。
3.“绿箱政策”利用结构不甚合理。我国目前“绿箱政策”占第一位的是“政府一般服务”，约占“绿箱补贴”的58.1%；占第二位的是粮食安全补贴，约占“绿箱补贴”的17%；占第三位的是对经济不发达地区的补贴，约占“绿箱补贴”的8%；占第四位的是对农村的救济，约占“绿箱补贴”的3.8%；占第五位的是农村科技费用，仅占“绿箱补贴”的0.5%。笔者认为，我国绿箱补贴中用于粮食安全的补贴偏大，而用于农业科技的补贴偏小，这种不合理的状况需及时予以纠正。
4.“绿箱补贴”方式不甚科学。一般情况下，都是把财政款项拨付给农业主管部门，然后再把这些款项拨付给相关国有单位和企业，农民直接受益过少，而间接受益中，农民的权益又容易被截留，国家的财政拨款就白白地流失掉了。据统计，在我国“绿箱补贴”中，直接补到农民手中的，每年仅300亿元左右，占“绿箱补贴”的13.3%，而间接补贴每年却要高达1954.08亿元，占“绿箱补贴”的86.7%。
三、完善我国“绿箱政策”的政策构想
如何完善我国的“绿箱政策”，促进我国农业协调顺畅地发展？笔者认为，应进一步做好以下工作：
1.增大“绿箱补贴”总量。因为世界贸易组织对一个国家的“绿箱补贴”并没有一个数额限制，我国也无需一个总额的承诺，因此，我国可以进一步增大“绿箱补贴”总量。笔者认为，依据世界各国“绿箱补贴”约占财政总支出15%-20%的比例，我国增加至4500亿元～6000亿元为宜。
2.加快农业基础设施建设。目前，我国农业基础设施建设严重滞后，妨碍了我国农业的现代化进程。水利设施几乎为零，道路高低不平，机械化水平低下，电力严重短缺等状况，亟需我们尽快加以改变。笔者认为，依据其他国家的通行做法，农业基础设施建设费用应该占到“绿箱补贴”的50%左右。也就是说，我国每年这方面的投入要达到2500亿元到3000亿元，才能极大地提高我国农业的劳动生产率，提高我国农产品的国际竞争力。这是一种积极的农业支持政策，是解决我国粮食安全问题的根本手段和途径。
3.缩减粮食安全投入。目前，我国用于粮食储备和粮食各项补贴的费用占到“绿箱补贴”的17%，达到了383.19亿元，这个数额有些偏大。根据国外的通常做法，这一块的比重一般占到5%～10%为宜。我国也应以不突破10%为宜。按照前面的分析，未来我国的“绿箱补贴”以4500亿～6000亿元为宜，那么，这一块的投入以每年300亿元左右为宜。因为这部分投资给了粮食流通企业，并没有从根本上调动广大农民的种粮积极性，是一种治标不治本的办法。
4.增加农业科技投入。目前，我国农业科技投入仅占到“绿箱补贴”的0.5%，为10多亿元。在发达国家，农业科技投入都要占到“绿箱补贴”的20%，而发展中国家也要占到10%～15%。按照发展中国家的通常做法，我国每年也要安排600亿元左右用于农业科技投入。换句话说，要在现有的基础上，提高40余倍。
5.发展农业保险网络。目前我国财政对农业保险的投入为零。借鉴国外一些国家的经验，结合我国的具体情况，可以建立政策性的保险公司。自有资金由政府划拨，国家给予税收减免，农民也要交纳一定的保费，不足或亏损部分由国家财政补贴，首先可以从粮食开始试点，然后再逐步扩大保险范围至经济作物和养殖产业。因为我国的农业基础设施建设相对薄弱，农业基本上还是靠天吃饭，自然灾害频发，如果我国的农业保险事业能够满足实践的需要，那么，我国的农业生产就得以健康快速地发展，农民的收入将会稳步提高。笔者认为，这项事业，国家财政每年花费500亿～1000亿元资金比较适宜。
6.强化对农民收入支持的力度。根据世界贸易组织相关条款的规定，对农民收入的直接支持，特别是对一些贫困地区和资源匮乏地区农民的直接收入支持，属于“绿箱补贴”范畴，不计入一个国家的补贴总量，因此，我国可以强化对农民收入支持的力度。笔者认为，可以分地区分等级地以家庭为单位，按照收入的不同，予以直接的收入补贴。这个工作可以交由各地农业主管部门或民政部门办理。补贴标准应由中央政府统一制定。这项工作每年以500亿元为标准。
7.削减价格补贴数额。目前，我国的价格补贴主要有：一是主要农产品最低保护价收购补贴，二是农业生产资料价格补贴，三是肉类和副食品价格补贴。我国每年100多亿元的“黄箱补贴”主要花费在这一块。目前，世界各国都在削减“黄箱补贴”，增加“绿箱补贴”，我国也应该按照这一思路改革农业补贴政策。我们可以取消这一块“黄箱补贴”，农民由此造成的损失，“堤内损失堤外补”，用“绿箱补贴”的办法予以弥补。具体地说，粮食最低保护价格的取消，可以用建立农民收入安全网的办法予以解决，农业生产资料价格补贴的取消也可以用建立农民收入安全网的办法予以解决，肉类副食品价格补贴的取消可以采用提高城镇居民最低生活费的办法予以解决。
8.加大对中西部地区农业的扶持力度。目前，我国对中西部地区农业的财政补贴约为180亿元，对中西部地区农业的发展起着重大的促进和保障作用，但还远远满足不了需要，仍要进一步加大对中西部地区农业发展的扶持力度。从我国的财力看，笔者认为可以增加到每年500亿～1000亿元。如果财政补贴达到了这一标准，我国中西部地区的农业科技发展水平肯定会迈上一个新的台阶，中西部地区的农业劳动生产率肯定会跃上一个新的水平，我国农业经济发展的不平衡现象将会大大改观。
9.扩大和提高农民培训的广度和深度。我国农业的相对落后，农民的相对贫困原因很多，但农民素质的相对低下是一个非常重要的原因。因此，我们要进一步加大农民培训的广度和深度。笔者认为，我国财政每年可以拿出300亿～500亿元，专门用于农民的培训工作。该工作可以由各地农业主管部门负责，选择一些农业或理工类的科研院校，教给农民文化知识、农业科技知识、城镇就业知识等，把其培养为具有现代科技知识和技能的新型农民，使其在我国农业现代化建设中担负起管理者和建设者的重任。
10.创新和完善我国“绿箱补贴”法律制度体系。我国应进一步创新和完善“绿箱补贴”法律制度体系，力求构建起一个以政府为主导，市场为导向，规范、透明、统一的“绿箱补贴”法律制度体系，以保证“绿箱补贴”的不断增长，以及足额和及时到位；避免暗箱操作，防止补贴的流失；强调“绿箱补贴”的法定性和程序性，严厉打击“绿箱补贴”过程中的腐败现象等。
目前，我国主要应颁布实施《中华人民共和国绿箱补贴法》、《中华人民共和国农业基础设施建设法》、《中华人民共和国农业保险法》、《中华人民共和国农村环境保护法》等。
