• 爱情文章
  • 亲情文章
  • 友情文章
  • 生活随笔
  • 校园文章
  • 经典文章
  • 人生哲理
  • 励志文章
  • 搞笑文章
  • 心情日记
  • 英语文章
  • 当前位置: 星星阅读网 > 人生哲理 > 正文

    基本公共服务均等化总体实现 [从公共服务视角谈水利建设贷款问题]

    时间:2019-07-11 06:44:08 来源:星星阅读网 本文已影响 星星阅读网手机站

      摘要:农业发展银行水利建设贷款本质上属于政府提供的一项公共服务。农发行打造支持水利建设主导银行品牌,应建立多元化贷款运作模式,开发“水金融”信贷产品,实施宽进严出经营战略,构建立体化支持体系,加大营销宣传和专业人才培养力度。
      关键词:公共服务;水利建设;贷款模式;农业政策性银行
      文章编号:1003-4625(2011)07-0112-03
      中图分类号:F832.41
      文献标识码:A
      
      水利建设具有典型的公益性、基础性、战略性特征,是“三农”领域的薄弱环节,也是今后农业发展银行信贷支持的重点领域。农业政策性银行贷款从本质上讲属于政府提供的一项公共服务,具有公共品或准公共品属性。本文从公共服务的视角,通过分析农发行水利建设贷款现状及问题,重点就完善服务功能推进水利建设信贷业务发展谈些思考。
      
      一、公共服务理论与信贷支持模式
      
      (一)公共服务理论
      公共选择理论是美国著名经济学家詹姆斯・M・布坎南等人创立的一种新的公共经济理论。该理论把市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳入统一分析的轨道,即理性经济人模式,从而修正传统经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷,对研究政治市场中公共物品的决策、生产提供等问题起到了很好的推动作用。经济学家萨缪尔森认为,公共物品(公共服务)可以划分为纯公共物品和准公共物品。纯公共物品是完全具备“非排他性”和“非竞争性”的物品,它不会随着人数的增加而增加其服务成本。准公共物品是指具备“非排他性”和“非竞争性”两者中的一个特性,另一个不具备或不完全具备,或两个都不具备但有很大的外部收益性的产品。纯公共物品因其资金投入大,具有非盈利性的特点,所以决定了它主要由政府部门提供;准公共物品介于纯公共物品和私人物品之间,虽然具有公共性,但是在性质上更接近私人物品,因此可以以市场方式提供。从供给方式看,公共品的供给包括筹资和生产两个基本环节。公共品的供给主体又称公共品的提供者(Provider),是指公共品的筹资主体。公共品的生产主体即生产者(Producer),是指直接承担公共品的生产或运营任务的组织和个人。理论上,政府组织、私人企业和个人都可能是公共产品与服务的生产者。公共品的提供者和生产者是合一还是分离,在根本上要取决于哪种方式更有利于达到资金使用效益最大化,实现公众福利最大化。
      
      (二)信贷支持模式
      按照公共选择及公共品理论,政策性银行贷款供给可打破政府统揽格局,采用市场化方式运作。具体而言,可区分各种不同性质、类型的信贷公共品,将筹资主体和生产主体分离,把政策性贷款的生产交给政策性金融机构,由其提供政策性贷款产品。而政府只需要以出资者的身份,以提供补偿、政策支持、提供担保、让渡收益权等方式,向金融机构购买相关产品,从而形成以下几种信贷支持模式:
      1 政策支持型信贷模式。即政府部门通过给予政策性金融机构一定的优惠政策(包括税收优惠、资金来源优惠、不良贷款优先处置等),并且准许贷款利率由市场定价,引导政策性金融机构降低贷款门槛,加大对特定农业生产或特定群体的信贷投入。
      2 财政补偿型信贷模式。即政府部门承诺以财政资金对政策性金融机构从事某项农业信贷投入而产生的损失给予补偿,指定政策性金融机构采取封闭运行的方式进行的农业信贷投入。
      3 政府保障型信贷模式。即政府部门通过成立农业担保公司,为农户或涉农企业提供贷款担保服务,帮助农户和企业达到政策性金融机构的信贷标准以取得信贷支持。
      4 收益权抵押型信贷模式。即政府部门将具备垄断性质的公共事业项目的收费权或预期收益权抵押给政策性金融机构,从而取得政策性金融机构的信贷支持。农发行目前开展的大中城市郊区的土地整治项目、农民集中住房建设项目和大部分水利建设项目等都属于此类范畴。
      
      二、农发行水利建设贷款运行中存在的问题
      
      (一)相关配套政策不到位,信贷支持模式单一
      目前,农发行所使用的贷款模式还仅仅局限于以土地预期收益权为质押的“收益权抵押型”信贷操作模式,与此相适应的“政策支持型”、“财政补偿型”、“政府保障型”等信贷运作模式还难以启动。很显然,这是由于国家在政策性银行信贷支水方面没有出台相应的优惠政策、补偿政策和承担风险的保障政策所导致。从农发行操作层面来讲,虽然水利建设贷款被列入政策性范畴,但由于缺乏配套政策,只能按照商业性信贷管理要求来运作。为有效防控水利建设项目贷款的高风险,各级行办贷人员在调查评估、审查审议、审批发放等环节势必要抬高门槛,从严掌握,严重影响了信贷支水的社会效益。
      
      (二)贷款供给与需求不衔接
      一方面,水利建设项目资金缺口巨大。根据2011年中央一号文件的规划,未来10年内将投入水利建设资金4万亿元,而据财政部数据显示,2011年中央财政投向水利的资金为1280亿元,仅今年一年水利投资缺口就高达2720亿元。但另一方面,农发行虽有信贷计划,却没有合适的水利项目承贷。导致水利贷款“供需失衡”的原因在于传统的水利项目运作体制不适应目前贷款管理需要。水利设施投资规模巨大,建设周期较长,同时对用地规划、流域与气候等有深远影响,因此一般由国家或省级水行政主管部门规划审批。由于有国家和省级财政资金支持,一些地方水利部门一是存在“等、靠、要”思想,认为水利设施建设是国家的工程,国家给多少钱办多少事。二是不愿意到银行贷款。因为从银行贷款,一怕担责任,二怕找麻烦,三怕出利息。尤其是近年来国家对财政资金的拨付使用审计日益严格,对于贷款产生的利息,水利部门无法解决。上级拨款只允许用于建设资金,不允许用于承担利息。即使政府愿意承担贷款利息,但由于会导致投资预算“超支”,在上级审计中也面临违规受罚的窘境。
      
      (三)水利建设承贷主体选择困难
      根据农发行现行信贷政策,可以作为政府主导的水利建设项目借款人的主要有融资平台公司、机关法人、事业法人三类。但由于政策原因和历史原因,农发行在选择上述三类承贷主体时仍面临一些困难。一是政府融资平台公司。2010年国家对地方政府融资平台进行清理整顿,但由于各地经济发展水平不一,地方财政实力不同,对地方政府融资平台进行规范、清理的进度也不一样,越是一些山区县、贫困县,政府融资平台实力越弱、包袱越重、规范和清理的进展越慢。而恰恰在这些偏远贫困地区,对水利建设贷款越渴求,资金供需矛盾越突出。二是事业法人。地方水利局不像公路局、土地局等职能部门,下属有项目运作经验丰富的农村公路管理所、土地储备中心等事业单位,因此缺乏合法有效的承贷主体。三是机关法人。尽管农发行在信贷管理制度上将“机关法人”纳入了借款人的范畴,但依照人民银行有关规定,机关法人不能办理贷款卡;同时 总行也没有对“机关法人”进行确切定义,更没有规定“机关法人”的贷款条件和准入门槛,在政策上存在模糊地带。
      
      (四)缺乏有针对性的“水金融”信贷产品
      目前农发行没有专门支持水利建设的“水金融”信贷产品和管理办法,贷款审批手续与其他农业农村基础设施建设贷款品种通用,未考虑水利建设项目有诸多特殊性,无形中提升了准入门槛。一是对水利项目的“资本金”约束过死。目前农发行接洽的水利建设项目,一般由中央、省级财政投资,市县级财政配套,没有也不可能由贷款主体或建设单位筹措建设资金,而农发行在项目准入时仍生搬硬套一般商业性《项目评估指引》中对“资本金”的硬性规定,即使在总行新制定的《水利贷款管理办法》中,也同样规定了资本金的比例不能低于20%,却又没有对水利项目资本金的概念和来源进行明确说明。在评估过程中,有的将中央、省级财政资金作为资本金,也有的将县级配套部分作为资本金,还有的将已到位的所有财政补贴都作为资本金。二是对水利项目开工许可的行政审批手续限制过多。按现行《固定资产贷款管理办法》,水利贷款发放前必须落实“四证”。根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令2004年第412号),国务院将水利项目开工审批权授予水利部,水利部据此下发了《关于加强水利工程建设项目开工管理工作的通知》(水建管[2006]144号),从项目法人的设立,到最后项目开工,都没有规定地方建设部门或规划部门审批的环节。强求“四证”的结果,导致银行信贷项目准入门槛反而高于行政立项审批准入门槛。一些承贷主体为落实银行要求,协调地方规划部门办理“人情证”、“变通证”,既浪费了行政资源,也造成了事实上的行政审批手续不合规。
      
      (五)支持对象限定过死,非政府主导水利项目融资困难
      2007年总行下发的《中国农业发展银行农村基础设施建设和农业综合开发贷款办法(试行)》时,贷款对象是“企业法人、事业法人和其他经济组织”。随着国家宏观政策的调整,到2011年总行下发《关于加强农业农村基础设施建设贷款管理有关政策要求的通知》时,企业法人事实上已被“排挤”出了贷款对象范围以外。从发展的角度看,机关事业法人(主要指各级水利部门)和政府融资平台虽然承担了绝大部分的水利建设任务,但既缺乏项目运作经验,也没有融资意识,需要一个较长的与银行的“磨合期”。而企业法人的逐利性,决定了其具有贷款的积极性高、项目运作经验丰富、与银行配合程度密切等优势,尤其是其承担的项目一般都有良好的经济收益,应当而且也可以成为农发行水利客户的重要组成部分。
      
      三、几点思考
      
      (一)争取配套政策,形成多元化信贷支持模式
      首先是争取配套政策。针对水利建设公益性、基础性、战略性特点,应积极向国务院和有关部门反映,争取相关扶持政策,包括资金来源、信贷计划、税收政策、补偿政策、监管标准和单独反映与考核机制早日出台,打破在承贷主体、贷款方式等方面的约束,实现政策支持型、财政补偿型、政府保障型等多种信贷支持模式的有机结合。其次,农发行系统内应加强对水利贷款的政策倾斜,将水利贷款的问责、考核以及核呆、剥离政策与其他贷款单列,为水利贷款营销和实施创造宽松环境。
      
      (二)打造“水金融”产品,推进金融服务创新
      笔者设想,农发行在支持水利建设方面,也应打造一种“水金融”或“水信贷”专门产品,促进信贷支水力度的加大。“水金融”泛指与水利活动有关的各种金融制度安排与交易活动。包括水权及衍生品的交易、水资源的开发利用与保护、节水项目的研发、污水处理等项目投融资以及相关的办贷流程和操作规范,目的是加快水利建设项目的准入和办贷速度。“水金融”应作为农发行一个品牌来打造,在制度设计上应该将水利建设贷款项目的准入边界、贷款管理要求、押品创新(包括水权证质押)及信贷支持模式等内容全部吸纳进去。
      
      (三)实施宽进严出经营策略,适当降低准入门槛
      农发行应借鉴吸收其他银行经验,实施“宽进严出”经营策略。例如对已具备县级以上水利部门开工许可并下发文件的项目,可不要求提供建设用地规划许可文件;对事业单位承贷的水利项目,也不应将企业财务分析办法生搬硬套,用来测算事业单位的资产和盈利。对于一些贷款材料及手续的取得需要较长时间的项目,一方面尽量简化不必要的手续,另一方面,也可放到贷前条件来落实。这样,可以变被动为主动,降低准入门槛,赢得政府的支持和有关部门的配合。
      
      (四)因地制宜,多管齐下,构建立体化信贷支持体系
      在选择水利建设贷款项目时,农发行既要对政府主导有财政背景的大项目进行支持;也要对水利建设领域的薄弱环节进行支持。只要有利于水利发展,贷款支持对象应该实现多元化。首先,应把政府主导、带有明显公益性、基础性、战略性的项目作为信贷投放着力点,优先发展有政策背景、有中央投资、事业单位或机关法人承贷的“纯政策性”项目;对地方政府关注、涉及民生且有一定经营收益的项目,如农村饮水工程、工业供水工程、水利景观建设等,也应加大支持力度,并将“项目经营收益+借款人自身经营收益+借款人能获得的其他现金流”作为组合还贷来源。在此基础上,应积极鼓励支持发展民营小水电、小灌溉等水利工程,形成政策性水利贷款与商业性水利贷款共同支持水利发展的良好局面。同时鉴于水利项目的特点,与一般商业性项目相比,应适当放宽非政府主导项目的准入条件。
      
      (五)加大营销宣传力度,打造主导银行品牌
      一是加强与政府职能部门的沟通协调,积极争取政府支持。充分利用各级政府金融服务办公室这一平台搞好项目推介,通过媒体等多种形式大力宣传农业政策性银行支持水利建设信贷政策。二是以优质服务促进营销。对符合条件的水利建设项目上门营销,搞好项目对接,及时介入调查,通过提供融资方案、担保方案设计等方式,引导客户认真落实宏观调控政策、监管政策和项目管理政策,促进客户营销和金融服务一体化。

    • 爱情文章
    • 亲情文章
    • 友情文章
    • 随笔
    • 校园
    • 哲理
    • 励志文章