• 爱情文章
  • 亲情文章
  • 友情文章
  • 生活随笔
  • 校园文章
  • 经典文章
  • 人生哲理
  • 励志文章
  • 搞笑文章
  • 心情日记
  • 英语文章
  • 当前位置: 星星阅读网 > 生活随笔 > 正文

    远谋深虑的意思【防范地方政府投融资平台风险的近虑远谋】

    时间:2019-02-21 06:41:24 来源:星星阅读网 本文已影响 星星阅读网手机站

      2010年1月19日国务院第四次全体会议上,温家宝总理提出要尽快制定规范地方政府投融资平台的措施,防范潜在财政风险。银监会相关负责人在4月份召开的“2010年第二次经济金融形势分析通报会”上表示,对于以政府投融资平台为主体新开工项目,如果该项目不在“4万亿计划”所涵盖的项目范围之内,商业银行应该严禁进入。5月26日,温家宝在国务院常务会议上再次强调加强地方投融资平台公司管理、防范相关的财政金融风险。中央政府以及相关部门的上述举措,拉响了应对地方政府投融资平台风险“橙色警报”。如何从根本上防范地方政府投融资平台的风险?需要透过中央政府与地方政府的利益博弈,探索促进宏观经济与中观经济协调发展的长效机制。
      
      地方政府投融资平台及其隐含的风险
      地方政府投融资平台的作用与潜在风险所谓地方政府投融资平台,主要是指地方政府为解决当地公共设施项目建设所需资金,采用划拨土地、股权、规费、债券、税费返还等资产的方式,所组建的资产规模和财务状况大致可以达到融资标准的公司(包括城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等形式,以下将这类公司简称为“平台公司”)。为了获得银行的信任,地方政府往往在必要时为这类公司出具“担保函”,或辅之以财政补贴等作为还款保证。地方政府投融资平台的项目投向大体分为三类:一是公益性项目,如城市道路和桥梁、城市广场、公共文化、娱乐、体育设施等;二是经营性项目,如新区开发、建设高速公路以及城市供水、供电、供热、供气等;三是介于上述两者之间的准经营性项目。
      改革开放以来,地方经济的快速发展和农村人口不断向城镇迁移,加快了我国的城市化进程。数以亿计的农村人口以各种方式涌入城市,形成了对城市基础设施、公用设施的巨大需求。在改革开放初期,城市基础设施建设依靠财政直接投入。仅靠国家划拨资金和地方财政收入,难以满足地方的实际投资需求。1988 年国务院发布了《关于投资管理体制的近期改革方案》,政府的投融资体系由单一的中央投资模式向中央与地方共同投资的模式转变,各省、自治区、直辖市和计划单列市相继成立了地方投资公司,这就是最早的一批地方政府投融资平台。1994年分税制改革以来,出现财权层层上收、而事权层层下放的倾向。地方政府财源有限却要承担很多公共事务,其财权与事权极不对等。在《预算法》不允许公开举债的情况下,地方政府迂回通过各种形式的投融资平台向银行贷款,对于解决了地方基础设施等项目建设资金不足的难题客观上发挥了一定的作用。
      地方政府投融资平台通过变通方式融资,在当地财政收入稳定增长,且贷款和项目投资的期限错配不甚严重的情况下,尚不至于造成银行坏账风险。而对于将短期贷款短贷大量用于较长期项目的投资,一旦地方财政收入增长减缓或下降,则会给银行带来不同程度的风险。20世纪90年代末的基建投资热潮中形成的银行不良资产,约有七成就是“平台公司”无力偿还贷款所造成的。所以,地方政府投融资平台不完全的市场行为,其运行机制本身就隐含着一定的潜在风险。
      当前地方政府投融资平台面临的新风险2008年,受国际金融危机影响,推动经济发展的“三驾马车”中,由于出口贸易严重受阻和内需消费不足,有两个车子跑不快,不少行业出现产能过剩。为了刺激经济增长,中国政府提出了扩大基础设施建设、增加短缺产业投入、加快公共环境的改善等一系列扩内需、保增长、调结构的措施。2008年底,为应对全球金融危机的冲击,中国政府出台了与上述措施配套的4万亿投资计划,其中安排中央投资1.18万亿元,其余2.82万亿元则要求地方政府通过各种方式融资来实现。2009年初,为了支持4万亿投资计划的实施,中国人民银行与中国银监会在联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》,提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。而在实际执行过程中,这一政策被地方政府和商业银行误读为中央鼓励所有的地方政府设立投融资平台,全然不顾上述政策条款中“有条件”的限定词。于是,在不到一年的时间里各类地方政府投融资平台(特别是县一级的)陡增。与此同时,整个银行体系也放松银根和贷款条件。在此背景下,地方政府投融资平台迅速发展,贷款规模快速增加。银联信的数据显示,截至2009年末,地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元,同比增长70.4%,全年新增贷款3.05万亿元。而据中国银监会公布的数据,在2009年的9.59万亿新增人民币贷款中,有3.7万亿元进入各级地方投融资平台,占全年新增信贷总额的38.6%,占地方投融资平台全部贷款余额的50%。国内14家上市银行的公开数据也显示,在2009年的新增贷款中,对政府投融资平台的贷款占25%左右。
      地方政府通过“平台公司”大量举借贷款,不仅解决了各地项目建设资金不足的问题,使一些因外需不足而减产、停产的企业拿到新订单,而且启动了大规模的惠民工程,在改善居民生活环境的同时,扩大了就业和有效需求,促进了经济企稳回升,减弱了国际金融危机对国内经济的影响。同时,也正是由于对各地政府投融资平台贷款的迅速增加,我国商业银行的短期业绩也逆势增长,与国际同业普遍不景气形成鲜明的反差。然而,在顶住国际金融危机冲击的过程中,无论是过度举债的地方政府投融资平台还是向它们大规模发放担保贷款的商业银行,活跃的业务背后风险正在悄然积聚。
      与2008年之前特别是上个世纪90年代相比,2008年以来地方政府投融资平台的运作出现了一些新变化:一是层次增多。以往的地方政府投融资平台主要由地级市以上的政府组建,近年来由区县(或县级市)政府组建的“平台公司”比比皆是(据银监会统计,目前县级政府投融资平台有4900多个,占整个“平台公司”总数的60%,参见图1)。二是数量和门类增多。在同一级地方政府,多个门类的投融资平台并行。据国务院发展研究中心魏加宁的调查,过去每个地方一级政府顶多2-4个投融资平台,而2009年不少地方多达10多个。三是出现了银行由“贷方市场”向“借方市场”转变的新格局。2008年前,地方政府投投融资平台的贷款主要来自国家开发银行,需大于求决定了银行处于“贷方市场”;而2009年以来,由于各家商业银行竞相给地方政府投融资平台“抛绣球”,变成了银行求政府的“借方市场”。
      正是由于地方政府投融资平台上述新变化,引致金融风险和财政风险的苗头均有所显现。据中金公司的预测,到2011年,地方政府投融资平台的金融机构贷款余额将达到9.8万亿左右的峰值。之后贷款余额将逐年下降,但到2014年仍高于2008年末的水平(约为4.9万亿)。中金公司的报告显示,从2012年起,地方政府投融资平台偿还本金的数额将显著增加,到2013年还本顶峰时约为2.3万亿元(参见图2)。而2012年地方政府投融资平台的偿债率将高达26.5%,超出20%的警戒线,潜在的偿债风险可能爆发。
      
      地方政府投融资平台风险的主要原因
      信息不透明充分掌握贷款申请主体、项目及其还款来源等信息,是商业银行有效控制信贷风险的前提。由于地方政府投融资平台这一申贷主体的特殊性,商业银行对其信用评价主要取决于本级政府的财力,而不取决于“平台公司”本身的还款能力。然而,商业银行通常难以获取地方财政收支变化、政府投融资平台贷款总额等动态数据,不仅对融资项目本身的资信也无法按科学的程序作出客观评价,而且对“平台公司”的运作状况也无从详实了解,跟踪监督贷款的真实用途相当困难。在实际操作中,地方政府投融资平台可能将一部分信贷资金转投到与申贷项目无关的房地产或证券投资等高风险资产方面。根据中国社科院发布的报告,仅2009年上半年新增的7.37万亿贷款中,估计就有近2万亿元进入了股市和楼市,这其中估计有相当大的部分是透过地方政府投融资平台转投的。
      融资渠道单一目前我国地方政府及其掌控的“平台公司”可以有四种渠道融集资金:一是省市政府通过中央财政限量代发地方政府债券,二是发行本公司的公司债券,三是对拟投资项目委托金融机构发行信托产品,四是以自身名义向金融机构贷款。按照现行法律,我国地方政府尚无公开发行政府债券的资格,而申请由中央财政代发地方政府债也有一定限额。另外,大部分“平台公司”财务状况欠佳,多不具备发行本公司债券的信誉。同样,委托金融机构发行项目信托产品也需要对项目的还款来源和资信状况进行较为严格的审查,发行规模受到很多限制。由于前三种融资渠道都不甚顺畅,于是地方政府及其掌控的“平台公司”自然将融资的期望更多地寄托在商业银行身上。对于筹资结构单一的“平台公司”,一旦财务状况恶化,其财政性风险就可能转嫁给银行。
      担保效力大打折扣地方政府投融资平台贷款的担保方式主要包括政府承诺、土地抵押和收费权质押等。据有关专家分析,在地方投融资平台2009年末的7.38万亿贷款余额中,约有一半是有足额土地抵押的,其余均为无抵押担保或质押项目。对于政府承诺,通常由同级财政部门出具承诺函,但有些地方政府同时对多家平台公司进行承诺,某些超出当地财力的多重承诺,往往使得政府担保有名无实;对于土地抵押,也存在担保不规范的现象,例如不少是“白证抵押”(即用作抵押的土地尚未缴纳出让金,地方政府就授意当地国土局给“平台公司”出具两套土地证,注明出让金未缴的一套暂存于国土局,另一套则为方便贷款审查虚开的土地证)。对于这种“白证抵押”的土地,一旦“平台公司”贷款到期无力偿还,商业银行无法将其合法拍卖;对于收费权质押,尽管贷款银行事先要求主管部门对相应的权利作了抵押登记,但现行法律没有明确规定哪些收费权可以作为质押物,出现纠纷银行也很难维权。况且某些项目收费权是政府垄断的权利,几乎不可能游离到行政系统之外行权。
      还款来源缺乏保障大多数“平台公司”是为地方政府融资而搭建的,其在承接贷款之后并不能相对独立地筛选投资项目,投资决策基本上是地方政府直接拍板,缺乏科学的论证。在项目管理上,地方政府也往往随意插手,“平台公司”的日常经营管理受到很强的行政干预,其经济效益和持续发展的能力普遍较低。一些财政收入有限的地方政府(特别是经济比较落后的县级政府)如果不能“兜底”,其投融资平台归还贷款的资金来源严重缺乏保障。据央行的调研报告,截至2009年5月底,全国各地政府投融资平台总资产约9万亿元,平均资产利润率不到1.3%,主营业务收人占资产的比重约7.9%,政府补贴收入占利润总额比重为48.7%。从偿债资金来源来看,依靠“平台公司”自身赢利和投资项目收益偿还的比例仅为10.8%和15.6%,其余73.6%均靠财政预算、政府回购、偿债基金等方式偿还。对于财力普遍较弱的县级和县以下政府,如果土地出让金和税收收入不足,则会直接威胁同级地方政府投融资平台的偿付能力。据统计,2009年地方政府本级收入总额为32581亿,其中土地出让金收入占比接近43.7%。打压房价过快上涨的新“国十条”等房地产新政,必将传导到城市土地价格,进而在较大程度上影响地方政府的卖地收入。据有关专家分析,即使回归到正常年份的水平,2010年全国土地出让金收入也将较2009年的1.42万亿元缩水4000亿元左右。如果地方政府投融资平台履行其还贷义务出现困难,商业银行的不良资产恐将再度大幅增长。据有关专家估计,到2010年底,地方政府的土地出让金收入约1万亿,而地方投融资平台的贷款余额接近10万亿,前者大约仅够支付后者所产生的银行利息。而据监管部门的预测,由于“平台公司”还贷能力下降,商业银行的不良贷款率可能从目前的1.58%上升到未来几年的2%-3%。
      “平台公司”运作不规范地方政府投融资平台运作不规范主要体现在以下三个方面:一是资本金运作不规范。有些地方政府没有足够的财力为同级的多个“平台公司”提供资本金,在注册若干个公司时便用同一笔资金来回倒腾;也有的地方违规挪用银行贷款或理财产品的资金作为资本金;还有的地方将所划拨的资产在评估中大掺水分,折合资本金的资产实际价值远低于其市场价值。二是公司治理结构不健全。不少“平台公司”政企不分,大部分经营活动受同级或上级政府多头管控,市场化运作动力不足。而且公司高管人员多由原政府官员担任,缺乏企业经营管理经验及风险防范意识,在投融资的过程中发生重大决策失误的机率更大。三是资产负债率过高。从全国情况看,省、市、县三级政府投融资平台的资产负债率平均为61.5%、59.2%和57.8%,总体水平在60%左右,资产负债率普遍偏高。四是短借长投。“平台公司”所从事的基础设施投资项目,一般建设周期都比较长,适宜匹配中长期贷款,而除了国家开发银行的政策性贷款以外,商业银行中短期贷款所占比重较大。“平台公司”的长投与商业银行的短借,在期限上严重错配,一开始就潜伏着短期内还本压力过大的风险。
      
      应对地方政府投融资平台风险的短期措施与长期策略
      在上个世纪90年代末的那轮信贷扩张中,正是地方投融资平台大量举债,直接引发了银行资产质量恶化、坏账激增。为避免重蹈覆辙,各级政府和相关金融机构务必积极应对,不仅要针对已经暴露的问题及时采取措施防范短期风险,而且要透过中央政府与地方政府的利益博弈,探索促进宏观经济与中观经济协调发展的长效机制,惟其如此才能从根本上防范地方政府投融资平台无序扩张的风险。
      防范风险的短期措施一是尽快建立健全地方政府投融资平台信息监测系统。建议由国务院主管副总理牵头,成立财政部、发改委、银监会、审计署、国家统计局等部委参与的“规范地方政府投融资平台部际协调小组”(各省市比照中央设立对应的工作专班),建立健全地方政府投融资平台信息监测系统,对各种类型“平台公司”的融资和投资信息进行跟踪统计和实时分析,切实摸清各级地方政府投融资平台的负债规模和期限结构,为各级政府制订相关的清理整顿与规范发展政策和措施提供准确的信息。
      二是限制地方政府投融资平台层级下移。近年来地方政府投融资平台出现向地级市以下政府扩张的趋势,目前县级政府投融资平台有4900多个(占整个“平台公司”总数的60%),有些地方甚至在乡级政府也设立了“平台公司”。一般而言,除了极少数发达地区的县、乡(镇)以外,地方政府的层级越低,其财力越弱,对同级投融资平台还贷的担保也越缺乏实力。当前,财政部、银监会和审计署应根据各地上报备案的自查信息,在全国范围内组织统一的检查和审计,督促资本金不足或不实、资产负债率过高的低层“平台公司”进行撤并。今后对所有拟新设的“平台公司”实行核准制,严格限制经济不发达和财力无保障的基层政府设立投融资平台。
      三是对商业银行相关业务的合规性进行严格审计。近年来,商业银行对地方政府投融资平台贷款的贷前审查和贷中检查力度有所减弱,其主要表现是:其一,对地方政府财政状况和“平台公司”的潜在经营风险未作深入而全面的评估;其二,对“平台公司”贷款后所投资的具体项目的可行性未做充分调研;其三,对地方政府提供的担保和抵押之变现能力未作细致的评估;其四,在贷款发放后,对信贷资金是否投向规定的项目缺乏监督和控制。在对地方政府投融资平台贷款“解包还原”的过程中,应对商业银行2009年以来的相关贷款逐笔打开梳理,重新评审其合规性,严格排查风险。
      四是敦促地方政府建立还贷保障基金。中央政府和相关监管部门要敦促地方政府根据自身的综合财力状况,统筹安排投融资平台的发展规划,并建立切实可行的还贷保障机制。当前,应要求地方政府尽快组建覆盖所有投资项目的还贷保障基金,除了将所投资项目的收益纳入其中,还需按一定比例将同级财政的经常性收入划入基金(当项目短期投资收益不足以及未来收益不稳定时,作为偿还银行本息的风险准备金)。
      五是制订统一标准对地方政府投融资平台进行整改和重组。针对目前地方政府投融资平台功能定位过宽、公司治理结构不完善、资本金到位不实、资金集约度低、部分投资流向房地产和股市等领域的现状,中央政府应制订统一的规范,将“平台公司”的功能明确限定为服务城市基础设施、公共服务设施建设等领域,且只投民营企业做不了、不愿做的项目。同时要求其完善公司治理结构、填实虚置的资本金、尽快抽回投向房地产和股市的投资。对限期不能按规范整改的,责成地方政府将其重组到同级合规的“平台公司”中去。
      防范风险的长期策略我国正处于工业化、城市化的快速发展阶段,各地城市基础设施、公共服务设施建设投资需求比较旺盛,有序利用地方政府投融资平台,是促进我国经济快速稳定发展的重要手段。因此,我们既要防范地方投融资平台债务规模增长过快的风险,也要继续推动合规的“平台公司”正常经营。此外,地方政府债务增长过快的原因比较复杂,涉及到现行财税体制、预算支出结构、政府间事权和财权划分等诸多体制性问题,寻找治本之策,需要协调好中央政府与地方政府的关系,从战略上构建防范地方投融资平台风险的长效机制。
      一是平衡地方政府的财权和事权,完善“平台公司”的治理结构。地方政府投融资平台超规模融资的根本原因,在于现行财税体制和行政体制不合理(主要表现为地方政府的财权和事权不对等、“平台公司”政企不分)。因此要从根本上解决问题,必须进一步改革财税管理体制,平衡中央政府与地方政府之间的财权和事权(一方面,可考虑下移财权,把房地产税、遗产税、碳税等税种的收入更多地留给地市和县级政府,增强地方政府兴建公共服务和基础设施的财力;另一方面,可考虑上移事权,即将更多的公共服务领域的投资划归中央财政支出)。同时,应完善地方政府投融资平台的公司治理结构,所有进入“平台公司”担任高管的政府官员必须脱掉“乌纱帽”,并从管理体制上确保政企分开。应鼓励民间资本参股“平台公司”,利用非国有股东的力量促进其改善公司治理机制。
      二是充分引导民间资本参与市政项目投资。在现行的行政体制下,地方政府仍有非常强烈的投资冲动,不仅热衷在垄断行业上项目,而且也常常将民间资本挤出竞争性领域。由于一些地方政府超出自身财力进行项目投资,在不能独立发债的情况下,多将融资的希望寄托在银行身上。在民间资本快速增长的今天,地方政府应该逐步退出盈利性市政项目,并运用补助、贴息、价格、税收等手段,充分引导民间资本参与收益稳定的市政项目投资。对于准经营性项目,可以采取公私合营的方式投资。让越来越多的民间资本参与市政项目投资,不仅有助于提高项目的盈利能力,而且可以缓解政府投融资平台资金不足压力以及避免融资渠道过于单一。
      三是加强投资项目的规划论证与后期管理。地方投融资平台在其所投资项目立项时,务必做好前期规划,对机会和风险进行科学论证,客观地评估项目的可行性。应打破地方本位主义,防止重复建设,提高资金的使用效率。对于已经投入使用的项目,应督促项目经营单位加强内部管理和提高盈利水平,在保证其社会效益的同时尽可能提高经济效益,从而增强投融资平台对债务的自偿能力。
      四是赋予地方政府直接发行市政债券的合法权利。西方发达国家城市基础设施建设的经验表明,发行市政债券既能减轻地方政府的财政压力,也有益于改善基础设施建设和公共服务的效率。当前,我国应该进一步探索地方政府市场化融资渠道,与财政体制改革相配套,修订相关法律法规,为地方政府直接发行市政债券松绑。让地方政府直接作为债务主体,才可能使其在市场约束之下产生较强的责任感,这不仅能够消除代发模式下风险最终由中央政府兜底等弊端,而且可以利用资本市场扩大发行规模,避免城市基础设施投资过度依赖商业银行而带来的短存长贷、短贷长投的风险。
      五是推动“平台公司”借助多层次资本市场开展金融创新。随着我国多层次资本市场的不断发展和完善,“平台公司”将可借助金融创新逐步改善其融资渠道单一的局面。通过信托基金、资产证券化、私募股权投资等形式,开发适宜于城市基础设施、公共服务设施建设的金融产品,能够将丰富的民间资本汇聚到“平台公司”。对于治理结构完善的“平台公司”,可以推进其通过股份制改造争取公开上市融资。
      (作者过文俊为中南财经政法大学教授,本刊特约研究员)

    • 爱情文章
    • 亲情文章
    • 友情文章
    • 随笔
    • 校园
    • 哲理
    • 励志文章