[破解财政分税制改革难题的逆向思维] 财政分税制改革

　　作者简介：黄钢平（1965），男，广东平远人，广东财经职业学院教务处副处长、高级讲师，主要研究方向为宏观财政税收理论。 　　摘 要：我国实施财政分税制，是适应政治、经济、财政等大环境，深化改革的必然结果和正确选择。1994年实行分税制，划分了中央与地方之间的财权，并希望通过逐步深化改革来解决省以下各级的财力分配问题。十余年过去了，省以下的分税制改革没有取得任何实质性进展，由此导致非规范化运作的负作用逐步放大。分税制改革无法深化，是因为遭遇到在现有体制下无法破解的“难题”。要解开这一“难题”，必须进行体制创新，将五级政府、五级财政“扁平化”为三级。中央、省、县三级政府三级财政三级分税，是我国分税制的出路，也有利于解决我国政府体制、财政体制中诸多深层次问题。
　　关键词：分税制改革；财政体制；政府级次
　　
　　财政分税制，是指中央与地方各级财政之间财权划分的制度安排。按常规，实行分税制，总是以现有政府体制、财政体制为前提。但是，现在用这种思路完全无法解开省以下各级财政之间如何分税的难题，因此，我们需要反思。�
　　
　　一、分税制遭遇现有政府体制、财政体制下无法破解的难题――逆向思维的必要性
　　
　　1993年11月，中国共产党十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出“把现行地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制”。12月，国务院发出《关于实行分税制财政管理体制的决定》。分税制改革和税制改革同步实施，1994年1月1日起执行。
　　财政分税制体制的确立，划分了中央和地方财政之间财权和事权的范围，实现了计划经济财政体制向市场经济财政体制的平稳过渡。分税制以后，“两个比重”稳步提高，中央政府的宏观调控能力迅速增强，中央和地方的积极性得到发挥。
　　但是，当时的分税制，与目标模式有很大距离，是很不彻底的渐进式改革。突出表现为：分税制改革的政府职能定位不明确；各级政府之间的事权划分不清晰；财权与事权的划分不匹配，地方事权重，财权小；财力分配上没有触动地方既得利益，只是在保证原有利益基础上的“增量调整”；未能确定省以下各级财政之间财力如何分配的问题；中央与地方财政在分税上过多“共享”，有的还按行业或隶属关系划分收入，不是真正按税种分税；财政转移支付起步迟缓，制度不完善，运行不规范，均等化作用有限。
　　这种分税制并不是真正的财政分权体系，只是一种过渡性的安排，当时的考虑是通过逐步深化改革来解决省以下各级的财力分配问题。至今，十余年过去了，省以下财政体制并没有真正进入分税制轨道，改革没有取得任何实质性进展，“过渡”变成了“凝固”。
　　过渡不顺，非规范化状态凝固化，由此产生的负作用逐步放大，突出表现为财权的重心持续上移而事权不断下放。在全国经济持续高速发展，财政收入占GDP的比重持续稳步上升，财政总收入持续高速增长等大背景下，县乡财政日益困难。2004年，全国县级行政区2862个，县域面积占国土总面积的94%，县级财政供养人员占全国71%，但财政收入只占21%（张新光，2006）。加上不少上级专项建设项目的资金要求地方“配套”，转移支付制度又不完善，导致欠发达地区县乡财政无法保人员吃饭，无力保机关运转，乡镇一级更是苦不堪言，债务负担沉重。以安徽省为例，2003年底乡镇负债总额132亿元，平均每个乡镇负债达到753万元（杨之刚、张斌，2006）。
　　县乡财政的困难，成为滋生乱收费、乱摊派、乱借债的重要原因，从而加重了农民负担，扩大了财政风险，影响了社会稳定和地方经济的持续发展。
　　实行分税制财政体制，是当今世界市场经济国家的普遍做法。我国实施财政分税制，是适应政治、经济、财政等大环境，深化改革的必然结果。毋庸置疑，财政体制要适应市场经济的要求，处理好政府与企业、中央与地方的基本经济关系，各级政府的事权―财权―财力的配置要得到与市场经济逻辑贯通的合理安排，各级政府要规范地“以政控财、以财行政”，实施分税制是正确的选择。
　　问题是，分税制后来为什么分不下去？
　　深化分税制改革，必须借鉴国际经验，立足中国国情，找到一个可以实施的方案。而我国是世界上政府层级最多的国家，设有中央、省（自治区、直辖市）、地（自治州、市）、县（自治县、市）、乡（民族乡、镇）五级政府。政府层级决定财政层级，一级政府一级财政，五级政府五级财政。在五级架构下搞分税制，无任何国际经验可循，难度显而易见。虽然我国有20多种税，为数不少，但要在五级财政之间划分，是其他国家未曾遭遇的难题。
　　究竟能不能找到一个切实可行、标本兼治的办法，来解开分税制的“难题”呢？办法就是逆向思维，改变分税制这一命题的解题基础和基本条件，从体制创新入手，将五级政府、五级财政“扁平化”为中央、省、县三级，实行三级政府三级财政三级分税。
　　
　　二、三级政府三级财政三级分税――逆向思维的可行性
　　
　　要实现三级政府三级财政三级分税，难点、前提和核心是必须减少政府层级，而政府层级的减少，是一个很敏感的话题。将五级政府、五级财政“扁平化”为三级，是一个浩大的工程，是重大的政府体制、财政体制改革。用政府层级的减少这篇大文章，去解决分税制的小问题，似乎是小题大做。
　　不过，纵向看古今，横向看中外，我国实行三级政府制，都有很强的可行性。
　　从国际上看，虽然各国的国情和地方政府组织不尽相同，但国际上主要的市场经济大国，特别是发达国家，如美国、英国、德国、日本、澳大利亚、加拿大、意大利等，基本上都是三级政府体制。在经济大国中，我国政府层级之多，堪称“世界之最”。
　　从中国历史看，我国从秦朝实行郡县制到建国初，几千年来，基本上是三级政府或者四级建制。我国现行政府五个层级，是历史上行政层级最多的时期。从普遍的存在形式来看，三级政府体制根深蒂固，有稳定性、科学性和合理性，现行的五级政府则是计划经济等多种色彩的产物。
　　从我国现实情况看，政府层级的划分，应当遵循高效和便利的原则。虽然我国人口众多、地域广大，但由于交通、通讯条件改善，政府经济职能范围缩小，公共管理方式转变，我国减少行政级次、扩大管理幅度是大势所趋。把我国的五级政府缩减为三级，市与县同级，必要的地、乡两级作为派出机构，这样可以解决我国政府体制、财政体制中诸多积累已久、矛盾日深的深层次问题。
　　
　　1.撤销地市一级政府的可行性
　　地级市政府，本是作为省级政府派出机构的“专员公署”（专区、地区），我国宪法中一直未将其作为独立的一级政府，20世纪80年代以后，基于发挥中心城市作用，加快城乡一体化建设等原因，实行“地市合并”或“撤地建市”，“专员公署”摇身一变成为“地级市”，成了实体型的政府，在大多数省份实行“市管县”。这一演变的结果是，增加了行政级次，降低了行政效率，提高了行政成本。2004年全国333个地级行政单位，一年消耗掉的行政资源估计在1300亿～1500亿元之间（张新光，2006）。
　　同时，“市管县”还给县乡经济、财政带来不利影响：地市政府掌握大量管理权，县级自主权缩小，阻碍了县域经济发展；实力较弱的地市小马拉大车，束缚了县域经济发展；一些地市财权上移，事权下移，加剧了县乡财政的困难。
　　在地市一级一直未能完全“做实”的浙江省，实行“省直管县”改革取得了成功。从浙江的经验看，“省直管县”可以避免市县政府层级不同但职能大致相同的混乱局面，利于理顺行政体制，合理划分事权、财权；虚化以至撤销地市级政府，不会对政府经济产生大的负面影响。近年来，江苏、广东、安徽、河北、河南、湖北、江西、吉林等省陆续推行“强县扩权”试点，在现行的政府架构下对行政管理体制和财政体制进行调整，缩小了地级政府对所属县的管理权，扩大了县级的自主权。
　　党的十六届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》肯定了“省直管县”的经验，提出“理顺省以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。
　　从“我国行政区划与管理幅度表”（见表1）可以看出，我国的省级和地市级政府的管理幅度明显偏小，远远低于中央一级的管理幅度，显得很不合理。在美国，平均每个州政府管理799个地方政府；在法国，平均每个省管理360个左右的市镇（杨之刚、张斌，2006）。
　　当前，在我国的交通、通讯等条件已大为改善的情况下，取消地区一级政府建制，实行“省直管县”，平均每个省管理84.1个县，从管理幅度来看，总体上是比较合理的。�
　　总之，回归宪法，撤消地市作为一级独立政府的建制，实行“省直管县”，是现实的需要，也是依法行政的要求。通过这一改革，可以减少管理级次，提高行政效率，促进县域经济发展，缓解县乡财政困难。
　　
　　2.撤消乡镇一级政府的可行性
　　现在的乡镇政府，源于人民公社，是计划经济的产物。乡镇一级，名义上是基层政府、基层财政，但一直没有相应的财力支持，乡镇负债成为制约我国农村以至整个国民经济发展的因素。近年来，农业税取消，乡镇政府职能和财政供养人员上划，税务、工商等机构已经按经济区域而非行政区域设置，维持原有乡镇财政体制的配套环境已经发生重大变化。目前，乡镇财政的主要任务只剩下政府人员工资支出，作为一级财政的作用和必要性，已经不复存在。
　　以“预算共编、账户统设、集中支付、采购统办、票据统管”为主要内容，将乡镇财政的预算编制、资金管理、拨付、使用各环节置于县级财政监管之下的“乡财县管”改革，在安徽试点以后，已经在全国许多省份陆续推开。
　　但是，“乡财县管”，可能会影响乡镇政府为辖区居民自主提供公共产品和服务的能力，在一定程度上造成乡镇公共服务缺位，并非长久之计。
　　在我国，几千年来，皇权不下县是不成文的规则。当前，撤消乡镇作为一级政府的建制，公共服务由县级政府协调平衡、统筹安排，乡镇作为县级派出机构，能够避免县乡政府职能交叉重复，可以精兵简政，利于政令畅通，能够改善党群关系。
　　
　　3.实行三级政府的积极意义
　　改革开放以来，我国的四次政府机构改革，都是横向调整政府部门设置，没有纵向减少政府层级设置，形成“精简―膨胀―再精简―再膨胀”恶性循环的怪圈。从人员来看，我国在编党政机关工作人员，1979年是279万人，1989年是543万人（陈洪生，2004）， 2002年是1075万人。人员的不断增加，在一定程度上印证了“帕金森定律”的情景：无论政府工作增加与否，或根本没有任何工作，政府机构人员数目总是按同一速度增加。从行政经费来看，1980年，我国行政管理费开支66.79亿元，占国家财政总支出的5.5%；1996年行政管理费开支1040.8亿元，占国家财政总支出的13.1%；2002年，行政管理费开支4101.32亿元，占当年财政总支出的18.6%，是1980年行政管理费支出的60.4倍（唐任伍、唐天伟，2004）。
　　行政管理的终极目标，是提高行政效率。有效的政府，首先必须是有限的政府。减少政府级次，有利于合理界定各级政府的职能，减少政府机构的数量，降低行政成本，提高政府效率，从根本上解决政府机构庞大、职能过宽、职责不清、财政供养人员过多等问题；减少政府级次，可以减少信息在传递过程中的迟滞、失真和消减，有利于实现政令畅通，有利于把中央的正确主张变成老百姓的自觉行动，有利于反映民意，有利于中央更好地把握国情和做出正确的决策；减少政府级次，实行中央（高层政府）、省（中间层政府）、县（基层政府）三级政府制，层次清晰，政府职能范围容易界定，各级政府事权、财权易于划分，可以避免两个或多个中间层（或基层）必然带来的各种混乱，能够从根本上解决分税制难题；减少政府级次，实行三级政府三级财政三级分税，规范中央和地方各级的财政关系，有利于我国经济持续健康较快地发展，有利于政治稳定和社会和谐。
　　
　　三、三级政府三级财政架构下三级分税的建议――逆向思维的目标
　　
　　在三级政府架构下，应按效率原则，确定政府与市场的关系，界定政府的职能范围。在此基础上，根据受益范围原则，划定中央、省、县各级政府的事权，以事权为基础划分财权，建立分税分级财政体制，一级政权、一级事权、一级财政、一级税基，保持各级财政在财力上的相对独立性，提高各级财政的积极性。
　　
　　1.合理、明确划分三级政府的事权
　　根据公共财政对财政职能的要求，中央财政应负责国防、国家安全、内政外交、地区财力平衡、跨地区的基础设施建设和跨地区事务协调、宏观调控、中央机关及中央管理的事业单位的支出；省级财政应负责辖区内区域经济协调、中观调控、省级机关和省管事业单位的支出；县级财政负责辖区内的社会治安、行政管理、公用事业发展等支出。此外，基础教育、卫生防疫、环境保护等应作为三级政府共有事权。
　　
　　2.明确三级财政的职责
　　中央财政负责全国性财税法规、财税政策制定，全国及中央预算、决算，全国性财力平衡与调控等；省级财政负责地方性财税法规、区域性财经政策制定，税收计划调整，全省及省本级预算、决算，财力平衡等；县级财政负责辖区内的财税计划调整、申报及政策目标的落实，本级预算、决算，财力协调等。
　　
　　3.划分三级财政的税权
　　科学的分税制必须以合理的税制为基础。当前，应深化税制改革，根据三级政府的事权，合理分配财力，确定三级财政的税权。可以将消费税、社会保障税、关税作为中央税收；企业所得税、营业税、环保税作为省级税收；城市维护建设税、土地增值税、印花税、车船使用税、不动产税、遗产税作为县级税收。增值税、个人所得税、资源税作为共享税。
　　
　　4.完善我国的转移支付制度
　　实行分税制的国家，财权与事权对应，但税权与事权不完全对应，保证中央政府的主导地位、由中央适当集中财力并进行再分配是普遍的做法，在有几千年高度中央集权传统的中国更有必要看到这一点。但是财力上提以后，在实际使用的分配上，要尽量向基层政府倾斜，努力实现社会公平。为此，必须完善我国的转移支付制度，通过自上而下的纵向转移支付，以及必要的横向转移支付，使欠发达地区能大致达成可用财力与事权的一致。
　　转移支付制度应从目前的分配型转为宏观调控型，要以提高资金使用效率和公共劳务均等化为主要目标，采用因素法，实现财政转移支付的规范化。
　　
　　5.法律配套
　　分税制的顺利实施需要法制保障，建议修改宪法，明确地市不作为独立的一级政府建制并取消乡镇作为政府的行政建制；完善《预算法》；制定《财政转移支付法》；实现各级政府事权分配和财权划分的法制化；赋予地方适当的税收立法、征收和管理权，保持地方财政相对独立的地位，以发挥地方的积极性和主动性。
　　
　　四、过渡性办法――实现逆向思维目标的路径
　　
　　政府层级的调整，宜从速决断，早作安排。但是，五级政府演变为三级，毕竟是很大的系统工程，需要通盘考虑、统筹协调、周密部署，目标的实现需要一个过程。
　　在现行政府层级一时难以改变的情况下，可以推进“省直管县”和“乡财县管”改革。逐步取消市管县体制，市级财政只管市辖区，由省财政直管市、县财政，市、县政府行政不同级但财政同级；虚化乡镇财政，将乡镇预算纳入县级财政，为乡镇转为县级政府的派出机构创造条件。
　　我国人口众多、地域广大，各地情况和经济发展水平千差万别，“省直管县”和“乡财县管”的改革，不宜“一刀切”。发达地区的乡镇可暂不照搬“乡财县管”的办法；个别省管半径过大的省份，可以作相应的配套改革；边远、地广人稀的区域，可以探讨办法积累经验，作合理的安排。
　　从短期看，缓解基层财政困难和调动地方各级政府发展经济、精简机构、增收节支的积极性，是合适的；尊重地方的首创精神，允许多种模式的地方财政体制试点改革，充分积累经验，扬长避短，以逐步演进和建构理性的分税制体制是必要的。
　　20世纪80年代，我国意义重大、影响深远的经济体制改革，是从税制改革开始的。当今，我国重大的政府体制、财政体制改革，是否能以分税制作为引子呢？
　　
　　参考文献：
　　陈洪生. 2004. 现代政府效率的评估与提升［J］. 求实(6)：72-74.
　　唐任伍，唐天伟. 2004. 政府效率的症结与次优选择［J］. 改革(5)：116-120.
　　杨之刚，张斌. 2006. 中国基层财政体制改革中的政府级次问题［J］. 财贸经济(3)： 10-16.
　　张新光. 2006. 论中国政府层级改革与农村行政管理体制新架构［J］. 当代财经(3)： 27-31.
　　
　　注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文