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    土地补偿费怎么算_由土地补偿费发放规则引发的思考

    时间:2019-03-29 06:43:00 来源:星星阅读网 本文已影响 星星阅读网手机站

      作者简介:杨继军(1980),男,安徽六安人,经济学硕士,安徽财经大学国际经济贸易学院教师,主要研究方向为国际投资、技术经济与管理。   摘 要:现行的土地补偿费在具体发放上通常采用投票表决的方式。本文认为这种做法不仅引发了无效率的游说活动,而且由于得不到相关制度的支撑,特别是在产权的界定、土地调整的适用标准以及土地承包期限方面的不匹配,使其难以达到既定目的。在进一步分析问题的基础上,本着村民组成员应该风险共担、损失共负的思想,笔者对现有的补偿费发放规则提出了改进建议。�
      关键词:征地制度;补偿费发放规则;游说��
      
      一、问题的提出�
      
      自20世纪90年代以来,伴随着中国城市化进程的快速推进,政府每年都会将大量的农业用地转用于修路等建设性用地。由于农田直接关乎到农民的生存,所以土地补偿费的发放就成了一个备受社会关注的问题。�
      目前在我国因公益性建设而使用农民土地基本上都是按“征收”或“征用”模式进行的,其中土地征收是指国家为了公共利益的需要运用公共权力,依据法定程序,强制取得他人土地所有权并给予合理补偿的行政行为;土地征用则是指国家为了公共事业的需要,对他人土地所有权以外的其它土地权利进行利用,并给予一定补偿的行政行为,特定公共事业完成后仍将土地归还给土地所有权人(衷向东、任庆恩,2005)。有关土地征用的具体补偿方式,我国在1998年出台、2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第47条中作了相应的规定,具体内容为:征用土地的,按照被征用土地的原有用途给予补偿;征用耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费;但是土地补偿费和安置补偿费的总和不得超过土地征用前三年平均年产值的三十倍。由于这一法律只规定了土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍这一上限,而没有规定“两费”最低必须达到的下限,这就导致了各地政府在实际执行时往往就低不就高,结果使农民遭受损失。现在的问题是这一损失应该如何分摊,结合建国以来农村土地调整的实践――土地调整一般不打破村民组(即俗称中的“生产队”或“队”)界限,本文将政府的政策目标设定为:低交易成本地将损失在村民组全体成员中进行平均分摊。我们看到,现实中政府往往是根据所征用的土地总数先将补偿费发放到村民组,然后再由村民组内的全体成员通过民主投票的方式,决定具体的分配方案。本文致力于阐述政府的这种补偿费发放规则(以下简称 “发放规则”)由于种种原因不可能较好地实现预先设定的目标。�
      
      二、发放规则引发的游说活动分析�
      
      发放规则作为一种指导性意见,对应的方案数不是唯一的,实际中运用较广泛的方案有以下两种: �
      方案Ⅰ:补偿金和未被征用的土地均在村民组全体成员中进行平均分配�
      方案Ⅱ:只有被征地的农民获取相应的补偿金,未被征地的农民不作任何变动�
      由于方案Ⅰ和方案Ⅱ分别代表了不同群体(按照共同利益标准,本文将被征地的农户和未被征地的农户分别称为一个群体)的利益,而任何一种方案只要被大多数人通过就可以实施,这就诱导一个群体向另一个群体内的某些成员进行游说的非生产性活动,下面笔者具体分析这种活动是如何形成的。�
      假设一典型村民组有N户,每户恰好有一个农民和一亩土地的经营权,N为奇数,现有n户农民的土地被征用,且这n户中每户被征用的土地数量恰好为一亩;政府的补偿金发放标准为a元/亩,每亩土地在未来一段时间里可以给农民带来总额为b元的现值收入(严格来说,b=�b�i(1+ρ)�t 。其中ρ为贴现率,b�i为土地在以后每个年份中所产生的收入流,“未来一段时间”指从土地被征用到下一轮土地承包这样一个时间段)。下面分三种情形来讨论这一问题。�
      情形一:a>b,n>(N+1)/2的情形�
      考虑到未被征地的农户可能会贿赂被征地的农户,所以不能轻率地认为发放规则一定为方案Ⅱ。当满足以下两个不等式时,贿赂会发生。�
      an+(N-n)bN+ε≥a an+(N-n)bN-n+1-N+12N-nε≥b�
      其中ε表示未被征地的农户群体共同向被征地的每个农户贿赂的金额,当上述两个不等式均成立时,有:�
      (N-n)(a-b)N≤ε≤(N-n)(a-b)N・2n2n+1-N�
      由于n>(N+1)/2,所以符合条件的ε必定存在,进一步地,我们可以推断分配结果也可能会是方案Ⅰ。如果考虑到策略互动,即被征地的农户完全理解上述过程,意识到群体中的某些人可能会接受贿赂,做出不利于本群体的活动,为了确保万无一失,他们也可能会贿赂未被征地的农户。作为双方从事大量非生产性努力活动的结果,最终的分配方案变得极不确定。�
      情形二:a=b的情形�
      此时,对于村民组内的每位成员而言,方案Ⅰ与方案Ⅱ是无差异的。但是考虑到实施方案Ⅰ需要重新丈量、分配未被征用的土地,为了节省交易成本,最终的方案会是方案Ⅱ。�
      情形三: a>b,n<(N+1)/2或a<b的情形�
      对于情形三的分析完全类似于情形一,限于篇幅,这里不再赘述。�
      至此,我们可以看出:只要政府的补偿金标准与土地在未来一段时间里给农民带来的收益不相等,现行的发放规则就存在诱导村民组成员从事非生产性努力的倾向。从整个社会来说,这种性质的努力只是引起既定的社会财富在成员中的重新分配,并未由此在数量上得以增加;而就农民而言,他们耗费大量的精力去追寻的实质上是本来就应该属于他们各自的那部分利益。另外,当一个群体贿赂另一个群体时,被贿赂的对象只可能是群体中的部分成员,例如在情形一中,未被征地的农户只需向被征地农户中的(n+1-N+12)户实施贿赂就可以达到既定目的,这意味着农民不仅要承担损失,而且有些农民即使情况相同,但承担的损失数量却是不等的。�
      
      三、征地制度对发放规则的影响�
      
      按照制度经济学的看法,某种制度安排总是“镶嵌”在一定的制度结构中,所以它的效率还取决于其它制度安排实现其功能的完善程度,尤其是基础性制度安排。征地补偿费发放规则是在整个征地制度的框架下实施的,前者必然受到后者的影响和制约。从我国现有的征地制度法规看,主要有《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地法》、《征地管理费暂行办法》、《新增建设用地有偿使用费收缴使用管理办法》等法规。由于这些法规的具体内容大都带有浓厚的计划经济色彩,所以在体制转轨中,暴露出了严重的不适应性,并在很大程度上使得政府的补偿费发放规则难以奏效。具体体现在以下三个方面:�
      
      (一)地权缺乏清晰的界定�
      我国有关农村土地的产权问题一直暧昧不明,在所有权上既不是一种共有的、合作的私人产权,也不是一种纯的国家所有权,它是由国家控制,但却是由集体来承受其控制结果的一种农村产权制度安排;在经营权和转让权方面以“土地的农业用途”为限,不包括农地用于非农业用途时对农户承包经营权的确认和保护(肖来青,2006)。就是说农地在农用范围内,其转让权归农户,而农地要转为非农业建设用地,情况就会发生实质性的改变,国内学者将这种状况归结为:农民只是在别人的特许下“使用着”土地。正是地权界定的缺损导致了征地补偿过程中的诸多争议,如果切实赋予农民土地使用权,那么许多问题就会迎刃而解。举例来说,如果国家规定:农民在土地承包期内对于土地拥有使用权,而开发商对于其所开发的土地拥有50年的使用权,那么开发商就会向农民购买其中30年的使用权,再向政府购买其余20年的使用权,不会出现征地补偿问题。当然如果农民凭借其区位垄断优势漫天要价,以至于不能达成购地协议时,政府可以通过严格的法制程序行使最终定价权。�
      我国目前的这种地权状况有其深刻的历史渊源,在特定的历史条件下,它对于保证国家获得必需的非农产业建设用地,降低建设成本起到了积极作用(吴玲,2005)。可是,它却是以牺牲农民利益为代价的,有失社会公平,即使是公益性开发也不例外。因为公共利益的范围有大有小,大到整个国家或全社会,小到一个社区或一个群体。一定范围内的公共利益的实现,其成本自然应该由该范围内的全体成员或公民来承担,而没有理由将其转嫁给根本不能享受这种公共利益的其他成员,且不说那些仅仅为城市居民服务的公共设施和公益事业的征地成本不应该由农民来承担,即使是为全社会(包括农民在内)的公共利益而征地,其成本也不能只由农民来承担,而是应该由社会全体成员共同负担。�
      
      (二)法律对于土地调整的适用标准模糊�
      以2002年8月通过的《农村土地承包法》为例,该法令规定:当出现“特殊情形”时,土地可以进行调整,但是该法除了在第27条明确指出自然灾害是“特殊情形”之一外,没有明确规定其它“特殊情形”是什么以及适用的标准,这必然会导致不同的法律解释。有新增人口的农户出于自身利益的考虑,可能将其理解为征地也应属于“特殊情形”,土地需要重新调整;而人口数减少的家庭其说法可能大相径庭;即使是人口数不变的家庭也会有各自不同的见解。这使得潜在的分配方案数异常庞大,不仅需要耗费时间进行表决,而且方案得以通过所需要的最低票数减少了,贿赂变得更为可行;另外这种情况更容易导致“孔多塞悖论”的出现。根据Gleser(1969)的研究,当投票人数和备选方案增加时,孔多塞悖论出现的概率会越来越高,并且投票人数的增加对这一概率的影响并不大,备选方案的增加对孔多塞悖论的出现有着重要影响;当备选方案的数量趋于无穷大时,只要投票者人数大于3,孔多塞悖论出现的概率都为1,此时少数服从多数的原则失灵了。�
      
      (三)土地承包期限的“长期化”趋势�
      我国农村土地承包期的政策经历过几次调整,大致为:1984年前各地的3-5年不变;1984年中共中央《关于农村工作的通知》将土地承包期明确规定为15年不变;1993年中央又规定在原定耕地承包期到期的基础上,再延长30年不变;2002年的《农村土地承包法》规定承包土地一定30年不变。在长期不变的情况下,越来越多的农民不能获得经营权,有的甚至一生都得不到经营土地的机会。因为集体土地早已被人承包15年、30年,甚至“长期”;更何况《农村土地承包法》第十五条规定:集体土地承包的承包方须是本集体经济组织的农户,甲集体经济组织的农民一般不能承包乙集体经济组织的土地。表面看每户农民都承包了土地,你没有承包到土地,可以从你父辈那里分享到承包的权益,但是每户农民的人口增减情况不一样,农民的土地经营权一旦因征地而丧失后,难以重新获取。在这种情况下,征地的损失几乎完全是由被征地农户承担的,这与我国农村双层经营体制的政策意图是完全相背离的。�
      
      四、主要结论与政策建议�
      
      上述分析可知,现行的征地补偿费发放规则诱导了农户的游说活动,造成了较高的制度运行成本。加之整个征地制度的不健全,尤其是地权的模糊,不仅使得补偿费偏低,农民遭受损失,而且农民在损失分摊问题上的看法分歧很大,很多情况下无法达成一个统一的抉择。有鉴于此,笔者提出两点建议:�
      第一,短期来看,整个征地制度不大可能会产生根本性的变化,在这个大前提下,为了节省交易成本,政府必须首先确保未被征用的土地在下一轮承包之前不被打乱重分;其次,政府应力争使损失在整个集体成员中平均分摊。具体做法是:(1)计算出每亩土地在本轮承包期余下的时间给农民带来的总收益,计为b元。(2)从政府的补偿费a元/亩中拿出b元分给被征用土地的农户。(3)将(a-b)元/亩在村民组全体成员中平均分配(包括被征地的农户)。如果a

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