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    我国核第三者责任保险制度刍议:第三者起诉权制度

    时间:2019-07-11 06:43:32 来源:星星阅读网 本文已影响 星星阅读网手机站

      摘要:核第三者责任是对公众利益的保护,世界各国均通过严格立法对该责任进行强制保险,而我国在这一制度体系上并不成熟。本文先综述核第三者责任保险并强调其重要性,接着介绍了我国实际情况并揭示出问题的核心在于立法缺陷。同时从法律规定、保险组织两方面着重介绍了世界发达国家的核第三者责任保险体系,并给出关于其发展的意见和建议。
      关键词:核第三者责任保险;核共体;国际经验
      文章编号:1003-4625(2011)06-0092-04 中图分类号:F840.69 文献标识码:A
      
      一、核第三者责任保险综述
      
      核第三者责任,也称核损害赔偿责任,是指核设施发生核事故、对他人造成损害时,营运人依法应当承担的民事赔偿责任。核第三者责任保险是指被保险人依法对第三者承担损害赔偿责任时,由保险人根据保险合同向第三者支付保险金的财产保险。它是核保险的重要组成部分,且充分体现了责任保险优先保护受害第三者利益的基本原则。发展核第三者责任保险具有重大意义,主要体现在以下三个方面。
      第一,从公众角度来看,核风险的客观存在性使得核第三者责任保险有存在的价值。虽然核能被认为是安全、清洁、高效的能源,但是一旦发生核事故公众利益严重受损,而另一方面几乎所有的常规商业保险都把核风险列为除外责任。1957年英国温斯克尔放射性磺外泄、1979年美国三哩岛核外泄、1986年苏联切尔诺贝利核电站事故等均造成了重大的人员伤亡和经济损失,留下了严重的历史隐患。2011年3月,日本福岛核电站受3・11海域地震影响发生重大核事故,放射性物质传播到其他国家或地区,导致全球性恐慌。考虑到放射性物质的严重危害,核第三者责任保险是对公众利益的切实保护。
      第二,从核设施营运人角度来看,核第三者责任保险是一种有效的财务安排。核第三者责任风险通过保险在时间、空间上分散,有利于营运人的财务运转。以美国三哩岛事故为例,保险人在第三者责任部分的保单限额是1.4亿美元,理赔金额为7100万美元,包括3425万美元受害者的索赔支付、2934万美元的法律费用、500万美元的健康研究基金、130万美元的疏散费用以及110万美元的其他费用。与之对应的是,切尔诺贝利核电站由于没有投保而未能获得保险赔偿,对受害者的医疗救助、社会保障和津贴给俄罗斯、乌克兰、白俄罗斯等国造成了沉重的财政负担。由此可见,核第三者责任保险的财务保证作用不可忽视。
      第三,从全社会角度来看,核保险(包括核第三者责任保险)具有社会管理功能。首先,它对公众利益的保护和营运人财务的保证有利于核能的开发利用。其次,保险已成为核风险管理体系的重要一环,保险人通过核保、定期风险检验帮助核电站发现风险并进行改进,减少风险发生的可能,提高核电站运营水平。再次,核保险在核应急体系不可或缺,保险人在疏散居民、紧急救助时即可迅速开展理赔工作,代核电站向由第三者提供有力的经济支持,对维护社会稳定有重大意义。最后,由于核事故中民事侵权索赔金额巨大、工作繁杂,还可能存在跨国境、边境的损害赔偿案件,保险公司专业人士的参与有利于提高理赔效率。
      
      二、我国核第三者责任保险概况浅析
      
      以1994年中国人民保险公司独家承保大亚湾核电站1号堆为起点,中国大陆核保险正式产生。1999年9月2日中国核保险共同体(Chinese NuclearInsurance Pool,CNIP)成立,成为世界核共体体系的成员之一,标志着中国核保险业务与国际接轨。中国核共体由成员大会、理事会和执行机构组成,下设风险管理工作组,其中执行机构是常设办事机构,现由中国再保险公司进行管理。核共体采用的是“一家出面、多家共保、对外分保”的经营模式。近年来,中国核共体发展速度惊人,成员由最初的4家增加到21家。根据2009年9月2日人民网关于中国核共体成立10周年新闻发布会的报道,其境内承保能力已从1999年的0.46亿美元增加到4.158亿美元,排名世界第五,业务自留比例由3%提高到25%-40%;境外承保能力从0.15亿美元增加到2.7亿美元,排名世界第三,并同22个核共体建立了商务合作关系,接收了全球310个、占比约70%的核反应堆保险业务。
      中国核共体的国内业务有核物质损失险、核损害第三者责任险和核物质运输责任险,国际业务除上述三者外还包括物质损失险附加恐怖主义险、物质损失险附加营业中断险。我国核第三者责任保险发展相对落后,其主要原因是立法不到位,造成保险缺位、保单责任限额不足等问题。早在1994年,大亚湾核电站就没有投保核第三者责任险,只是投保了核物质损失保险。截至2009年初,国内在运行的11个反应堆中有10个参加了商业保险,保险价值高达800多亿元,但核事故第三方损害赔偿责任的保险金额合计仅12亿元以上。我国东部沿海城市核电站数量多、人口和财产集中程度高,一旦发生核事故,平均1亿多人民币的保险金无疑是杯水车薪。目前国内核物质损失险的保单限额根据最大可能损失确定,一般在10-16亿美元之间;而核第三者责任险是根据国家相关规定确定,责任限额仅为4500万美元,另附加100万美元的附加费用,远低于国际原子能机构在《1997年维也纳公约》中规定的3亿SDRs(约合4亿美元)标准。
      立法缺陷体现在国际公约和国内法两个方面。国际公约方面,当今世界存在两大核第三者责任机制:一是经济合作与发展组织原子能机构(OECD/NEA)框架下的《关于核能领域第三方责任的巴黎公约》、《布鲁塞尔补充公约》,主要适用西欧各国;二是国际原子能机构(IAEA)框架下的《关于核损害民事责任的维也纳公约》,在全球范围内适用。以上公约都经过了若干次修订,并分别于第十条、第Ⅶ条对保险和财务保证做出具体规定。《1971年布鲁塞尔公约》关于核材料海上运输民事责任的规定对两大机制做出了补充。然而,我国并没有加入这两大体系,仅在2004年签署了《中华人民共和国和国际原子能机构关于在中国实施保障的协定》,其中规定核第三者责任和保险适用IAEA工作人员,但并未涉及保险本身。国内法方面,发达国家均已出台《原子能法》《核损害赔偿法》等正式法律文件,严格规定了核第三者责任并要求对其强制保险,一些国际公约的缔约国或签署国还将公约内容写入国内法。我国2003年《放射性污染防治法》、2009年《侵权责任法》中仅有放射性污染或核事故的民事责任的相关表述,1986年国务院曾向核工业部等有关部门做出《关于处理第三方核责任问题的批复》(国函[1986]44号),而目前我国关于核损害赔偿的规定出自2007年《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》(国函[2007]64号)(下称《批复》)。《批复》规定了营运人绝对责任、责任限额,还要求“在核电站运行之 前或者燃料贮存、运输、后处理之前,营运者必须购买足以履行其责任限额的保险”。然而,其准行政法规这一性质法律层次低、效力弱,内容上也缺少诉讼时效、司法管辖等关键表述,操作性不强。
      
      三、核第三者责任保险的国际经验
      
      核能的发展和核损害赔偿责任的立法大大刺激了核共保体系和核自保组织的发展,核第三者责任险占核保险业务总量的20%左右。下面笔者将分别介绍一些发达国家的有关情况。
      
      (一)美国
      美国没有加入《巴黎公约》和《维也纳公约》,而是有自己的一套核责任体系。1957年美国出台了世界上第一部关于核损害赔偿的法律《普莱斯一安德森法》(Prince-Anderson Nuclear Industries Indem-nity Act),成为后来各国和世界范围核责任立法的模型。该法案白成立后经历若干次修订,责任限额不断提高,按目前规定有近126亿美元的事故赔偿将由核电行业自负,超过部分将由国会追加限额或者由政府承担。美国的核责任赔偿分为三个层次:一是在强制核第三者责任保险限额下,每次事故中保险人负担至多3.75亿美元每反应堆的损害赔偿;二是在普莱斯一安德森基金额度下,灾害事故发生时运营人要求向基金支付1.119亿美元每反应堆(其实每年最多只需支付1750万美元),基金最多可负担近122.2亿美元(1.119亿美元乘以2011年的104个反应堆)的损害赔偿;三是在国家财政下,如果赔偿超额则由总统上报国会、提供补偿。自普莱斯一安德森法案实施至今,保险人已理赔1.51亿美元,美国能源部支付了0.65亿美元。
      美国的核保险组织发展历史也十分悠久。普莱斯一安德森法案在1967年实行初,国会就鼓励保险行业进人这一责任保障领域,ANI(American Nucle―ar Insurers)应运而生。ANI的性质是核共保组织,同其他核共体一样有境内业务和境外业务,境内业务辛迪加主要承保核第三者责任险,境外业务辛迪加对外接受再保险分保。前文已提过,在三哩岛核事故中ANI起到了重要作用,为此也付出了20余年的承保利润。美国另一著名的核保险机构是成立于1973年的NEIL(Nuclear Electronic Insurance Limit―ed),它是一家核电公司自主成立的自保公司,也是当今世界两大核自保组织之一。
      
      (二)欧洲
      欧洲各国关于核责任的立法也较早,德国早在《1959年原子能法》已涉及核赔偿责任,英国《1965年核设施法》里已有500万英镑责任限额的规定,法国也在19世纪60年代颁布了《核动力船舶营运人第三者责任法》、《第三者核责任法》,瑞典先后颁布《1968年核责任法》、《1981年第三者核责任令》,等等。《巴黎公约》、《布鲁塞尔补充公约》的缔约国均分布在欧洲,诸如法、德、英等国都将相关规定写入国内法,公约具有区域性法律的效力。1960年《巴黎公约》规定每个营运人的责任限额是1500万SDRs,但各国可以增减这一额度但最低不得少于500万SDRs,营运人必须提供保险或其他财务保证。1963年《布鲁塞尔补充公约》提出建立公共基金(publicfund),赔偿超出时由核设施所在国提供限额1.75亿SDRs的补偿,如果仍超额其他签约国提供1.25亿SDRs的补偿。核第三者责任保险和公共基金实质上组成一个区域性、多层次风险分散机制,责任承担额度高达3亿SDRs。2004年《巴黎公约》、《布鲁塞尔补充公约》均进行了修订,营运人责任限额提高到5亿欧元,相应的公共基金层次提升到5亿欧元和3亿欧元,总赔偿额度达到13亿欧元。
      根据2009年数据,世界核共体体系占据65%的核保险市场份额,而其中尤以欧洲核共体最为发达,英国、瑞士、法国、德国和北欧(瑞典/芬兰)等承保能力均位于世界前列,人保最初经营核保险时就是通过和英国核共体进行合作进行对外分保的。另外,世界另一大核自保组织是欧洲的EMANI,成员为比利时、匈牙利、意大利和荷兰等国的部分核电站,设有董事会、总经理、核保委员会和财务委员会进行管理。
      
      (三)日本
      日本于1961年颁布《核损害赔偿法》、《核损害赔偿补偿协议法》,1962年颁布《执行条例》,从而建立起有关核损害赔偿的法律制度。法律规定,核设备营运人承担严格即无过失、唯一、无限责任。日本没有加入《维也纳公约》,其主要原因是最初公约的有限责任原则(500万美元)和其国内的无限责任制度相冲突。日本也要求营运人购买一定数额的核损害赔偿责任保险,现金该额度已达到1200亿日元;虽然营运人面对的是无限责任,但并不一定要承担无限额赔款,超过保单限额的部分可由政府负担,可通过与政府签订赔偿保障协议的方式实现。
      日本原子能保险共同体(Japan Atomic EnergyInsurance P00l)由40余家非寿险公司组成,承保能力也位居世界前列。截至2009年9月,其境内承保能力以10.06亿美元居世界第一,超过第二名英国2.5亿美元之多;境外承保能力为4.255亿美元,位居世界第二。1999年9月30日,日本茨城县东海村发生了其史上第一起临界状态下严重核事故,核共体在事后理赔工作中起到了重要作用并支付了10亿日元保单限额,赔款其余部分由营运人JCO及其母公司住友金属矿开采公司承担。
      除以上国家外,加拿大、韩国以及中国台湾等国家和地区也对核损害赔偿进行了严格立法,且把核第三者责任保险作为强制保险。虽然各国具体的财务、制度安排不尽相同,但实现风险分散、保障公民利益、维护社会稳定的基本原则是一致的。
      
      四、对我国核第三者责任险的发展建议
      
      虽然我国暂未发生核风险事故,但是防范风险、保护公众利益的意识却不能没有。核能早已成为国家重要的能源战略布局之一,2007年《核电中长期发展规划(2005-2010年)》将2020年装机容量定为4000万千瓦,待批的《新兴能源产业发展规划》将这一数字改成8600万千瓦,电力行业也将发展核电提上“十二五”规划。正值我国进入核电建设高峰期,发展核第三者责任保险更具有现实意义,综合国际经验和中国实践笔者提出以下几点建议。
      
      (一)严格核损害赔偿立法
      纵观历史,各国都是在核能开发利用不久后就制定了相关法律,特别是核第三者责任立法更加受到重视,而我国自1985年秦山一期动工以来始终没有关于核能利用的正式的法律规范。在核第三者责任方面,正如前文所说,《批复》不仅法律效力低,且可操作性弱。再者,境内的核事故也许可以依靠国家行政力量解决民事赔偿问题,但如果遇到跨国境的核事故则不得不依赖于司法渠道,而我国国内法缺失又没有加入任何公约,或多或少会在法律上处 于劣势地位。例如切尔诺贝利核电站事故发生时,苏联并没有加入任何核损害民事责任国际公约,所以对事故造成的跨界损害未予赔偿,瑞典等受影响国家是据本国法律对居民进行赔偿,总额高达12亿美元。有人建议,如能将核损害问题和核能一般问题统一考虑纳入《原子能法》不失为最佳选择,但如果《原子能法》难以推出则可以考虑先以单行法律的方式解决核损害赔偿制度滞后问题。
      
      (二)提高第三者责任限额
      《批复》规定,一次事故中营运人责任限额为3亿人民币,其他营运人责任限额1亿元人民币,国家提供最高8亿元人民币的财政补偿。虽然对非常核事故国家会增加财政补偿金额,但仅就确定的责任限额而言总额为12亿元人民币,这一水平还是过低,而且层次体现出不协调。自《普莱斯―安德森法案》始,各国规定营运人责任上限都是避免其陷入过于沉重的索赔局面,体现的是对营运人利益的保护。和其他国家、地区的规定相比,我国对营运人本身划定的责任限额太低,反而是国家财政在赔偿体系中起了主导作用,和“绝对责任”的原则有所背离。核第三者责任保险的保单限额是根据营运人责任限额制定的,而我国保险业以及核共体的实力可以提供更高额度的责任风险保障。
      
      (三)完善核责任风险机制
      总的来看,《批复》对核第三者责任的安排虽然额度低,但体现出了层次性和风险分散原则,笔者认为文件还可就分摊额计算等内容做出规定以明确责任。中国核共体是目前国内唯一的核保险承保人,从该层面看,其主要是以再保险形式通过境外分保分散风险,自留部分由各会员公司按照协商的比例承保。而从国际经验来看,不少核共体都是在整体层面上建立了核保险准备金制度,例如日本原子能保险共同体每年都先从保费中提取准备金,不论哪个成员公司的业务均执行统一的准备金制度并实行无限期留存。而我国核共体核保险准备金至今仍是由各成员公司自行确定、分别提取,既没有统一的标准也没有建立起一套规范制度。责任限额、再保险以及准备金都是核第三者责任风险机制的重要内容,我国在法律规范和实践操作上需要进一步细化、完善。
      
      (四)配套建设巨灾风险体系
      虽然各国都要求核设施营运人投保和第三者责任保险,但是自然灾害造成的核事故一般都被列为除外责任。我国虽然在《批复》中未对重大自然灾害进行免责,但核共体提供的保单也将其作为除外责任。而2011年3月的福岛核电站事故可见,特大自然灾害和核事故同时发生对社会的危害性更大,国家财政所面临的压力也更为巨大,此时单独考虑核第三者责任保险则略微片面,系统性的巨灾风险机制更能解决问题。
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      (责任编辑:张艳峰)

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