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    新形势下基层人民银行,依法行政存在的问题及建议|人民银行依法行政

    时间:2019-07-11 06:44:25 来源:星星阅读网 本文已影响 星星阅读网手机站

      摘要:国务院《全面推进依法行政实施纲要》及总行贯彻《纲要》意见实施以来,人民银行各分支机构依法行政工作得到全面推进。面对经济金融新形势,为了使人民银行更好地实施依法行政,本文解读了人民银行实施依法行政的主要内涵,分析了新形势下基层人民银行依法行政方面存在的主要问题,提出了基层人民银行全面推进依法行政的对策建议。
      关键词:人民银行;依法行政;告知制度;听证制度
      文章编号:1003-4625(2011)08-0077-04 中图分类号:F832.31 文献标识码:A
      
      一、人民银行实施依法行政的主要内涵
      
      依法行政是指行政机关必须依照法定权限和程序履行职责,不失职,不越权,做到有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权须赔偿。就人民银行而言,实施依法行政应涵盖四个方面:
      
      (一)行政行为主体必须合法
      合法的行政行为主体要具备三个要素:能够依法行使行政职权;能够以自己的名义行使行政职权;能够就其行使行政职权的行为对外承担法律责任。人民银行总行作为国家的中央银行,是独立的行政主体,人民银行组织结构中的分行(营业管理部)、中心支行和支行等派出机构虽不具备独立的法人资格,但依据《中国人民银行法》的规定,根据总行授权,各分支机构可以自己的名义负责本辖区的金融管理事务,因此也具有行政主体资格。
      
      (二)行政权限必须合法
      行政权限必须合法,是指行政主体必须在法定权限范围内实施行政行为,超出法定权限的行政行为,属于越权行政,其行为归于无效。中国人民银行的行政权限是由《中国人民银行法》等法律法规规定的,其行使职权都不能超越这个法律既定的范围。
      
      (三)行政行为的内容必须合法
      行政行为的内容必须合法,是要求行政主体实施具体行政行为时应当严格依照法律、法规和规章制度的规定执行。
      
      (四)行政行为的程序合法
      程序合法是行政法的一项重要原则。行政行为不仅要求事实充分、证据确凿,有明确的法律依据,而且必须符合法定程序。在《行政许可法》和《行政处罚法》规定的诸多程序制度当中,与人民银行履行职责最密切相关并且对许可事项和处罚决定的效力产生直接影响的主要是告知制度和听证制度。
      解读人民银行依法行政的主要内涵,我们可以得出三点认识:第一,依法行政是人民银行正确履行职能、充分发挥央行职能作用的前提和基础。第二,依法行政要求人民银行切实转变管理金融事务的方式,依法履行央行职责,依法促进经济金融的稳定与发展。第三,人民银行依法行政的重点是依法规范各级行的行政行为,保障和监督各级行有效实施行政管理。
      
      二、依法行政是基层人民银行履行央行职能的内在要求
      
      随着监管职能分离,人民银行职责既突出了宏观性,也更具有了专业性。这对人民银行依法履职提出了更高的要求,不仅要遵循责任行政原则、行政合法性原则、行政合理性原则,而且在货币政策的贯彻,金融服务的实施,金融稳定的保障等方面都需要全面依法进行。
      
      (一)保障基层人民银行依法履行职责的需要
      随着人民银行职能重新定位,加强金融管理的迫切性,维护稳定的重要性,金融服务的超前性等对基层人民银行履行职责提出了更高的要求,自觉规范行政行为,努力提高依法行政水平,是现阶段增强基层人民银行履行职责效能的必然要求。
      
      (二)提升基层人民银行执法水平的需要
      在依法行政过程中,基层人民银行只有自身依法行政,才能要求行政相对人遵守法律,才能保证在行使检查权和处罚权时,做到执法适用标准统一、尺度一致,做到公平执法,进一步规范提高基层人民银行行政执法水平。
      
      (三)提高基层人民银行工作效率的需要
      依法行政是保障工作效率的关键。基层人民银行通过依法规范和约束其自身的行政权力,不仅是维护行政相对人合法利益的需要,而且还有利于对人民银行工作的监督,对提高人民银行高效履行工作职责的主动性和积极性,具有现实意义。
      
      (四)基层人民银行树立良好外部形象的需要
      对基层人民银行来说,依法贯彻货币政策,提供金融服务,确保金融稳定,才能赢得地方政府的支持,行政相对人的尊重和同行的认可,从而树立基层人民银行的良好形象,提升社会各界对人民银行工作的认知度。
      
      三、当前形势下人民银行依法行政工作中存在的主要问题
      
      (一)对依法行政的认识不到位
      目前,基层行对依法行政内涵的认识还有局限,把依法行政仅理解为行政许可、执法检查、行政处罚等方面,缺乏对依法行政外延的正确认识,必然造成在部分业务领域靠经验行政、靠习惯行政,难以达到公开、公平、公正、便民、高效、诚信的行政管理要求。
      
      (二)对法定职责把握不准
      正确地认识和把握自己的法定职责,是依法行政的前提和基础。随着形势发展和人民银行职责调整,要求人民银行从更加宏观的角度管理金融,调控宏观经济。对人民银行的这种角色转变和职能调整,有些同志缺乏正确的认识和理解。
      
      (三)现有法律制度与人民银行职责的要求难适应
      一是部分金融管理事项无法可依。金融立法的进程还不能适应快速发展和改革的需要,存在滞后和缺位现象。首先,一些重要职责的履行存在立法空白。如国务院“三定”方案明确规定人民银行管理征信的职责,但《征信管理条例》迟迟不能出台,影响了基层人民银行征信管理职能的履行。银行卡业务、民间借贷等亟须监管的业务仍没有相应的法律依据出台。其次,部分重要业务的立法滞后。随着经济金融环境的不断变化以及票据业务和电子科技的发展,现行的《现金管理暂行条例》、《金银管理条例》早已不适应当前的形势,基层行在履行管理职责时往往力不从心。
      二是现行金融法律法规规章之间不协调。总行规章设定的行政许可项目通过国务院决定方式保留下来,但是规章中有关撤销行政许可或者暂扣、吊销许可证等罚则,与《行政处罚法》关于规章仅能设定“警告”和“一定数额罚款”的规定相冲突,易形成行政审批事项只能许可难以取消。
      三是部分金融法律法规严重滞后,影响行政处罚工作的正常进行。现行行政处罚工作主要依据的《金融违法行为处罚办法》、《中国人民银行行政处罚程序规定》等法规已不能满足基层人民银行依法履行金融服务、征信管理、反洗钱和金融稳定等职能的需要,对于金融机构的违法行为缺乏相应的处罚条款,违法行为得不到有力的惩处。
      四是部分事项的监管处罚权限设定不科学。如对支付清算规则执行情况的检查监督和行政处罚上,按照《中国人民银行法》的规定,《支付结算规则》制定的主体是人民银行,银监部门参与。而在监督检查权限设定上,则赋予银监会对“规则执行”拥有全面检查监督权,人民银行仅对支付结算规则中“清算规则”的执行情况拥有检查监督权,对“清算规则” 以外的其他支付结算规则,既没有检查监督权,更没有行政处罚权。这种把清算、结算监督管理行政处罚权限相分离的法律设计,一方面使得基层人民银行对金融机构执行清算管理规定行为的检查监督,陷于“取证难、定性难”的两难境地,无法履行相应职责;另一方面,拥有对“支付结算规则”全面检查监督权的银监会及其派出机构,由于其完全孤立于人民银行和金融机构支付清算系统之外,也根本无法对社会资金的支付划拨全过程实施有效监管,形成“管理盲区”。
      五是部分业务的监管权限划分不清,操作性较差。在建议监督检查权的行使上,目前人民银行和国务院银行业监督管理机构尚没有联合出台具体的、可操作性的规范程序,对检查监督后查出的违法行为“由谁实施行政处罚”也没有明确的规定,由于行政处罚遵循“主体合法”、“程序至上”的原则,“由谁实施行政处罚”既直接涉及行政处罚主体资格、证据归集和使用,又涉及行政相对人权利主张的对象等诸多问题,上述程序规则和执法主体的不确定,使得基层人民银行对银监派出机构的建议监督检查权形同虚设;对人民银行拥有直接检查监督权的九类违法行为所设定的行政处罚,大都涉及对其主要负责人、相关责任人和直接责任人员的行政处分,其中对商业银行六种情节特别严重或者逾期不改正的违法行为可给予“责令停业整顿或者吊销其经营许可证”的行政处罚,而上述行政处罚均属银监部门职权范畴,虽然新的《商业银行法》赋予人民银行有“建议处罚权”,但对建议处罚权如何行使,包括银监部门是否必须履行、履行时遵循何种程序、两部门间协调等都没有规定,使得建议监督检查权和建议处罚权不能实际行使。
      
      (四)基层人民银行履职创新中存在法律制约因素
      面对日益复杂的人民银行履职环境,迫切要求基层人民银行转变履职观念,不断推进履职方式创新。基层人民银行积极探索管理与服务的新制度、新措施、新途径,先后建立了对金融机构综合执法检查制度、新设银行业金融机构开业管理制度、金融稳定重大事项报告制度和综合评价制度等四位一体的综合管理与服务制度体系,为依法履行中央银行职责提供了保障,取得了显著成效。这些制度的制定和执行过程中存在着法律制约因素:一是目前新设银行业金融机构开业管理制度设计的合法性体现在是对既有业务规定和系统接人要求的整合,没有对金融机构增设新的门槛,但由于缺少直接的法律或部门规章作为支撑,仅以人民银总行单项业务规章甚至规范性文件作为法律依据,仍显效力层次较低,法律支持不足,难以应对实践中出现的金融机构开业前倒逼人民银行提供管理与服务的现象。二是《中国人民银行法》、“三定”方案等规定了人民银行承担防范金融风险、维护金融稳定等方面的管理职责,但对人民银行履职授权不够明确、不够充分,缺乏相应的金融管理履职手段。
      
      (五)部分行政执法行为亟须规范
      一是“重实体,轻程序”,程序执行不严格。如基层人民银行作出行政处罚决定仅依据现场检查后形成的工作底稿,而未收集账表、票据、证人证言、凭证等原始证据。工作底稿虽有被检查单位负责人签字,但它属于当事人陈述范畴,只能作为一个独立证据使用,如无其他相应证据支撑,一旦当事人翻供,则无法证明当事人的违法事实。特别是如果当事人提起行政诉讼或申请行政复议,根据《行政诉讼法》和《行政复议法》,原处罚机关――人民银行不能自行向被处罚人搜集证据,否则即为违法,并面临败诉危险。
      二是部分分支机构执法职责履行未能完全到位。对人民银行保留行政许可项目重批轻管或只批不管,致使一些金融违法违规行为未能及时得到制止。少数单位行使行政自由裁量权时随意性较大,未能综合考虑违规行为的情节、社会危害程度以及行为人主观过错等因素,有时会作出合法但不当的处罚决定。
      三是存在越权处罚现象。有的基层行对人民银行的监督管理权界定不准,认为只要是金融机构的违法违规行为,都应该由人民银行加以制裁,出现对金融机构违反《税法》、《审计法》的行为给予了行政处罚,超出人民银行职权范围,造成处罚行为无效。
      
      (六)行政执法人员综合素质偏低
      人民银行职能调整后,工作重心过于强调“实施货币政策”、“提供金融服务”等职能,一定程度上弱化了行政管理职责,基层单位法制观念有所淡化,部分执法人员对依法行政重要性认识不深刻,对法律规章理解不准确,不能清醒地看到有法不依或执法不严可能产生的法律风险。有的基层行执法队伍综合素质不高,既懂金融理论业务,又熟悉金融法律的复合型人才缺乏,导致基层人民银行在执法检查中,重视检查实效少,流于形式多,屡查屡犯现象常有发生。
      
      (七)依法行政的内部监督存在较多薄弱环节
      在监督部门与执法部门的协调配合上,监察部门与执法职能部门以及综合、法律、人事、内审等部门缺少必要的协调配合,影响了依法行政工作的整体深入推进。在监督手段上,主要是以纸质凭证监督为主,电子网络监督为辅,监督的时效滞后,难以起到堵塞漏洞、防范风险的目的。在监督目的上,以合规性监督为主,以风险性监督为辅,部分潜在的系统风险难以及时暴露。在监督主体上,以平级监督为主,下查一级为辅,监督部门与被监督部门处于同等位次,往往碍于人情,对监督检查中发现的问题不能大胆揭露,而是采取“私下了解”的办法,影响了监督权威。在监督力量的整合上,纪检监察、内审、事后监督和组织人事等部门存在各自为政、重复监督的现象,既浪费监督资源,增加监督成本,又难以集中发现被监督单位存在的问题。
      
      四、强化基层人民银行依法行政的相关建议
      
      (一)深入开展普法教育,树立依法行政意识
      一是深入开展金融法律宣传,树立依法行政的理念,丰富普法宣传培训形式,实行专家讲座、短期培训、职工授课和脱产培训等相结合,强化法律学习培训,突出重点学习《中国人民银行法》、《行政许可法》《行政处罚法》等相关法律法规,建立法制宣传教育长效机制。二是重点抓好各级领导干部和一线工作人员的法制学习,是推进依法行政的关键。只有各级领导干部带头学法、用法、守法,人民银行系统依法决策、依法行政的能力才能真正提高;只有一线工作人员学法、用法、守法,人民银行各级行自觉、精准地运用法律武器行使央行职责才有基础。
      
      (二)加快金融立法步伐,奠定依法行政工作的制度基础
      金融立法方面的问题很多不是基层行能够解决的,因此建议总行根据新形势下履行央行职责需要,进一步推动金融立法工作。一是加强立法空白业务领域的立法,解决立法滞后和缺位现象。二是加快现行法律法规规章的修改,适应发展需要。同时增加对人民银行分支机构授权的具体规定,使之更加符合金融形势发展变化的需要及基层人民银行依法行政的需要。三是加强金融法律、法规和规章之间的协调性和系统性,使之相互衔接,解决职责不明、 界限不清、相互冲突等现象。做好规范性文件的管理工作,对已经失去效力、不能完全适应人民银行业务发展需要的规范性文件,应及时进行清理。
      
      (三)规范执法行为,提高依法行政的水平
      一是调整监管视角。从机构型监管转到功能型监管上来,将工作视野从单一的银行机构扩大到整个金融业,根据人民银行的工作目标,有选择地开展现场检查和非现场检查,形成良好的依法行政氛围。二是规范执法检查和行政处罚行为。严格按照《行政处罚法》和《中国人民银行行政处罚程序规定》实施行政处罚,加大对金融违法行为的惩处力度,纠正“重检查、轻处罚”的不良倾向,树立人民银行的执法权威。四是完善行政执法评价体系。突出执法效能评估,将行政职权的行使与执法人员的年度考核奖惩紧密挂钩,实现金融行政权的规范运作。
      
      (四)加强行政执法人员的素质教育,提高行政执法水平
      搞好基层人民银行的行政执法,要求基层人民银行执法人员既要有良好的职业道德和责任观念,又要有良好的法律素养,还要有科学的执法理念。这要求我们一是抓好学习,将新知识、新业务、新法规做到了然于胸;二是要善于调查研究,解决问题,尽量多地掌握实际情况,提高解决实际问题和应对各项突发事件、特殊情况的能力;三是要培训基层行政执法操作层面上的专家,行政执法人员既要通晓法规,还要精熟专业,不断提高行政执法效率;四是加强职业道德培训,增强行政执法人员的责任感和服务意识,提高人民银行权威,提高执法效率。
      
      (五)加强依法行政内部监督力度
      基层人民银行应充分整合法律事务、监察、内审等内部监督资源,加强对执法职能部门执法活动的监督,使基层人民银行的具体行政行为合法、适当、有效。一是法律事务部门对各职能部门依法行政工作提供法制保障的同时,要加强对职能部门执法活动的日常监督,及时发现并纠正依法行政过程中存在的问题,保证行政执法质量和效果的落实;二是内审部门要通过加强对各职能部门履行职责情况的审计,督促各部门及时改进工作;三是监察部门要通过加强廉政监察和执法监察,督促执法人员廉洁执法。
      
      (六)坚持依法行政,推进基层人民银行履职方式创新
      基层人民银行在推进履职方式创新的过程中,必须要坚持依法行政,以现有的法律规定为依据,立足人民银行的法定职能,防止行政不作为和乱作为,为此我们牢固树立规范履职意识,在依法管理的前提下创新工作方式。同时也要建议总行根据新形势下履行央行职责的需要,为基层人民银行履职创新提供法律保障。一是以金融规章的形式颁布实施对金融机构的综合管理与服务制度,明确适用对象、金融管理与服务的标准、各级人民银行分支机构的管理权限、工作流程等。二是为有效履行金融管理职能需要,修订完善法律法规,增加操作性,明确赋予基层人民银行综合执法检查、约见谈话、岗位培训与技能考核、暂缓接人系统、暂停金融服务等管理与服务措施,通过法律法规从根本上保障人民银行有效履职。

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