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    [银行市场参与者结构对监管独立性的作用研究] 对证券监管的意见和建议

    时间:2019-06-11 06:51:08 来源:星星阅读网 本文已影响 星星阅读网手机站

      摘要:对监管治理的研究主要集中在独立性、透明度、问责和操守四个维度上,而其中又以监管独立性最为重要。本文试图研究不同的银行市场参与者结构对监管独立性的影响,并针对我国现状提出相关政策建议。
      关键词:监管治理;市场参与者结构;监管独立性
      中图分类号:F830 文献标识码:A 文章编号:1006-1428(2011)05-0065-04
      
      近几年国际上的最新研究表明(Das等,2002-2007),政治对金融监管的干预导致金融危机问题雪上加霜。来自政治方面的压力不仅在整体上降低了金融监管质量,而且也束缚了金融监管当局的手脚,监管机构被“俘获”的程度也相对较为严重,使他们无法针对有问题的金融机构采取及时的行动。这样的后果就是,相关金融监管部门在金融危机发生之前就被削弱,无法及时确认危机的严重性,延误实施必要的干预措施,并加大了危机给国民(纳税人)带来的代价。为了达到防止发生金融危机的最终目的,决策者与政策分析人士越来越认识到给予金融监管部门足够的独立性,从而摆脱政治压力的影响,改善金融监管质量是亟需的。
      
      一、监管机构独立性
      
      监管独立性指的是通过授予监管机构适当的权力来保证其拥有公正的独立性,以防止来自政府部门政治因素以及被监管机构因素的影响,从而制定出无偏的监管决策。
      有关监管独立性讨论缘于上世纪初的美国。在那个时候,美国成立了多家独立性监管机构,并呈现出独立监管机构自我控制(Self-eontr01)的管制模式。1946年《行政程序法》颁布之后,国会授予了独立监管机构发布规章的权力,并建立了发布规章的“公告――评论程序”。
      进入1970年代以后,在质疑监管有效性的同时对监管机构的独立性的讨论也逐渐增多,成果主要集中在与通信、邮电、公用事业以及基础设施建设相关的监管机构的独立性方面,涉及金融领域独立性的则主要侧重于中央银行的独立性。如一些研究者(Davies,1975;:Romzek&Hendricks,1982;Meier,1985等1认为,监管机构本身拥有的资源越多就越能够抵制“监管俘虏”。这些资源包括:专业化和职业化的技术官员队伍、职员对监管机构监管理念的认同、独立的知识和信息资源、监管机构本身的凝聚力、首脑的领导能力、监管机构的权力、监管机构的政治地位等等。监管机构的独立性与它拥有这些资源的丰富程度正相关。
      进入20世纪90年代尤其是中后期,多次金融危机特别是在东南亚金融危机中表现出来的金融监管机构弱独立性的相关问题的出现使得研究金融监管机构独立性相关问题的重要性日益突出。Lindgren等人(1999)对1997-1998年的东南亚金融危机的研究表明,对于监管过程的政治干预延迟了对危机严重程度的承认,进而延迟了补救行动加深了危机。在某些情况下,监管者实际上已经意识到了问题的严重程度,但是政治压力阻碍了他们对问题的解决。而危机早期,出于政治考虑而实施的意在延长有问题银行寿命的监管宽容引发了上述行动继续存在的预期,由此进一步诱致了道德风险和监管者的不作为。
      
      通过反思近年来爆发的金融危机,研究者们发现。中央银行或其他金融监管机构受政府或利益集团的不当影响。不能独立地行使监管职权,特别是不能一视同仁地监管国有金融机构,降低了金融监管质量的有效性,助长了国有金融机构的道德风险,破坏了金融市场的公平竞争,导致了问题的积压,加剧了金融体系的脆弱性,因而引发了研究者比较集中地对金融监管机构独立性的讨论。
      在此类研究中,比较有影响的当属Das、Quintyn和Taylor等人在2002-2007年在IMF工作时发表的关于金融监管机构独立性的工作论文,他们主要从为何要确保金融监管机构的独立性入手,综合考察世界上一些具有代表性的国家的金融监管机构独立性现状。继而来探讨如何比较好地实现金融监管机构独立性,从而更好地为金融稳定服务。Udaibir S,Das和Marc Quintyn以这份报告为基础,在《危机防范和危机管理:监管治理的角色》一文中提出了关于金融监管独立性的四个纬度,即规制独立性、监督独立性、机构独立性与预算独立性。后续的研究基本以此为基础或加以深入研究、或根据本国的具体的情况进行综合研究论证。而这些研究多从监管机构的角度去研究如何减少政府的干预,没有深刻揭示导致政府干预动机的根源和被监管机构的不同市场结构对监管独立性的影响。
      
      二、银行市场参与者结构对监管独立性的作用分析
      (一)市场参与者结构与监管独立性的关系分析
      以往监管独立性的研究多以监管机构为对象,研究如何加强和改善监管机构的规制、监督、机构与预算独立性来隔绝或减少政府对监管的干预和被监管机构的寻租行为(如图1)。
      但本文认为,这些方法虽然有效,但却不能根本解决监管独立性的问题。原因在于这三者间的关系是随一国政治、经济和文化等的发展而动态变化的,而其变化的动力核心是市场参与者结构的变化,而这些有关独立性的研究却忽视了市场参与者结构对政府和监管机构的反作用。其反作用机理如下:
      1、市场参与者和政府关系的密切程度:二者关系越密切,政府相对于市场的独立性越差,政府对监管干预的动机越强,而这体现在市场参与者的产权结构特征上:
      2、市场参与者的市场力量:市场参与者的力量越大,其对政府和监管机构的俘获能力就越强,因此对监管独立性的影响就会越大,而这体现在市场参与者的集中度上。
      因此,监管独立性的制定和改善必须与市场参与者的特征相适应才不会出现“南橘北枳”的问题,并且确保法律、规章得到切实的贯彻和执行。
      (二)市场参与者不同结构类型、特征及对监管独立性的影响
      刘万明、李雪莲(2007)对IMF成员国的银行产权结构变化进行了研究,发现20世纪80年代尤其是90年代以来,世界上大多数国家的政府淡出了银行业产权主体角色,政府在银行业中拥有的资产份额不断下降,作为一个整体,发展中国家的银行业资产所有权结构由强政府主导型向非政府主导型演化,发达国家则由弱非政府主导型向强非政府主导型演化,全球银行业产权结构因此而发生了重要的去国有化或私有化变革。而在集中度上,各国银行业市场结构的主要特征则是市场集中程度较高。银行业高集中度的国家主要有两类,一类是高度发达的西方国家,这在德国、英国甚至美国都有表现;另一类是国有银行占主导地位的一些发展中国家,其银行体系发展远不充分,还需要经历一个由全面发展到市场化集中的过程,目前较为普遍的特点仍是市场集中度较高。本文根据市场参与者对监管独立性的影响机理对市场参与者结构进行两种划分:
      1、根据市场参与者的产权结构可以将市场分为国有产权主导和私有产权主导两种类型。很明显,国有产权主导的市场会和政府具有天然的紧密联系,因 此,政府对监管独立性的干预就会很强,即使制定了良好的制度,也很可能不能得到贯彻执行。而私有产权主导的市场和政府联系松散,政府本身的独立性就会很强,政府为维护参与者的不当利益的动机就会减少,从而对监管机构的干预会下降。
      2、根据市场参与者的集中程度进行划分可以将市场分为集中型市场和分散型市场两种类型。集中型市场由于少数机构具有很强的市场力量,在金融机构特有的很强的脆弱性和外部性的基础上,其会较容易俘获政府或监管机构放松对其的监管。而分散型市场由于其市场竞争比较强,政府和监管机构相对于他们就比较容易保持自身的独立性而实现良好的监管。
      而这两种分类的各自两种类型在现实中组合构成市场参与者结构的四种类型:国有主权主导的集中型市场、国有主权主导的分散型市场(这种情况比较少见)、私有产权主导的集中型市场和私有产权主导的分散型市场。这四种市场结构类型对政府独立性的制约和对监管独立性的影响进行综合考察得到表1:
      以此为基础我们可以对如何有效提高监管独立性提出以下建议:
      1、对于国有产权主导的集中型市场,一方面要不断加强市场化建设,进行去国有化或私有化的改革,减少甚至阻断政府和市场参与者间的联系,即首先要提升政府的独立性;另一方面应强化规则性监管,辅之以透明度的提高和不断健全的问责机制。
      2、国有产权主导的分散型市场这一类型在实际中很少,可以参照第一种类型进行监管独立性建设。
      3、私有产权主导的集中型市场由于市场力量相对比较强,不但容易出现“大而不能倒”的情况,而且常会凭借其力量通过寻租活动俘虏政府和监管机构为其牟利,因此,对这种市场参与者结构,应当坚持规则监管,通过加大透明度建设和完善问责机制强化社会对监管机构监管行为的监督,进而提升监管独立性,并促进社会监管。
      
      4、对于私有产权主导的分散型市场,应着重培养和提升监管者能力,加强监管者激励,在此基础止实施灵活性较大的原则型监管,加大透明度和问责机制的建设,建立快捷有效的监管矛盾处理的司法、仲裁系统。Quintyn与Taylor等人(2002)调查发现,有些国家的银行法律会容许漫长的上诉过程。他们认为,存在这样的可能性会导致一些不良的后果。其一,漫长的上诉过程会延缓被处罚金融机构的处罚以及延长一些可能会关闭的问题金融机构的存在时间,特别是在金融环境不稳定的情况下,这些可能会影响到整个金融系统的稳定性。其二,漫长的诉讼会影响监管机构在公众和其他被监管机构心中的地位,损害其声誉。其三,可能损害监管机构的工作效率和质量。其四,监管者可能会因为害怕被起诉而手下留情,这增加了被行业俘获的可能性。如果因为其行为而陷入漫长的诉讼过程,监管者可能在下一次监管行动之初考虑到以前的经历,从而在行动时畏手畏脚。因此,快捷有效的司法、仲裁系统对分散型市场基础上的原则性监管具有重要意义。
      
      三、我国的情况及建议
      
      本文拟从市场集中度、产品差别、进入壁垒三个指标来说明我国的银行业市场结构的形成和特点,进而分析其对监管机构独立性的影响。
      (一)我国银行业市场参与者结构分析
      1、高市场集中度。
      中国银行市场具有明显的寡头垄断型市场结构特点,这一特点已被很多学者运用各种理论和实证分析所证明。比如:方莹、严太华(2005)使用衡量集中度最常用的指标CIU指数、洛伦茨曲线和赫芬达尔一赫希曼指数(HHI)测度中国银行业的市场集中状况得出:中国银行业规模分布差异严重,竞争程度不高,属于极高寡占型。尽管这种寡头垄断的局面正被逐步打破,国有商业银行的竞争对手也在成长,但是发展速度相对迟缓。这种状况的形成是由我国的政治、经济体制的发展决定的,为维持市场稳定和对市场的控制,政府通过进入壁垒和产品差别限制市场的竞争,但这却严重阻碍了我国金融市场的发展。
      2、低产品差别。
      对于我国的银行业来说,差异化程度明显不足,大部分商业银行的市场定位和客户定位大致相同,四大国有商业银行和股份制银行的客户群体基本上是大城市的大行业、大企业,而城市商业银行则只能在地方政府支持下在“夹缝”中生存,进而导致市场营销层次低,基本上都是银行的形象宣传,提高银行的知名度。造成这种现状的根本原因在于政府对银行业的过度管制限制了竞争、抑制了市场的创新活动和创新动力,这不仅会造成市场产品的单一、趋同,并且使得中小金融机构的生存空间狭小、难以发展。
      3、高进入壁垒。
      进入壁垒就是指在市场中创建一个新银行所面临的障碍性因素。贝恩(Bain,1956)认为,进入壁垒是指产业内已有厂商相对于潜在进入者所具有的优势,这一优势便利在位者可以将价格持续地提高到边际成本以上而不引发新厂商的进入。按照进入壁垒形成的主要因素。我们可以将其分为三大类:规模经济壁垒、政策法制壁垒和产品差别壁垒。因为我国政府在市场运行过程中担负着社会稳定与经济发展的双重重任,在金融产业市场机制尚不完善的条件下,制度性壁垒是不可避免的,也是十分必要的。但在从计划经济向市场经济的转轨过程中,我国银行业市场的制度性壁垒减少缓慢,并逐步形成了规模经济壁垒和产品差别壁垒。
      综合上述分析,结合现实,我们不难得出,我国银行业参与者市场结构是典型的国有产权主导的集中型市场,存在两个影响监管独立性的基础性障碍:一是市场参与者和政府关系极为密切,这使得监管机构很难独立于政府,有法不依和有法难依的情况很显著。二是在此基础上,市场参与者对监管机构的“俘获”这一影响监管独立性的障碍被显著加强。因此,要想提高我国监管独立性,就首先要考虑如何解决这两个基础性问题。
      (二)提升我国监管独立性的建议
      1、只有逐步深化银行业的市场化改革,才能逐步提高政府相对于银行业的独立性,才能减少政府对监管机构的干预,政府也才能切实推进监管独立性的建设。1998年财政部专门发行了2700亿元特别国债,用于弥补国有银行的资本金的不足。1999年国家由财政出资成立了四家国有资产管理公司,专门处理四大国有银行的不良资产。随后又动用外汇储备充实商业银行的资本金等等。实际上,政府对银行类似于这样的“父爱主义”行为并不能从根本上解决问题而只是一时的权宜之计,也不能消除风险而是把风险囤集起来,低效率运转的损失和浪费必然造成风险的长期累积、放大和膨胀。
      2、由于是国有产权主导的集中型市场结构,造成其竞争水平低、创新缺乏动力,因此,我国的监管立法、规章、规则等应强调规则监管,明确、细化各种法律、法规的条文和处罚规定,减少原则性监管。否则,给予监管机构的灵活性在政府干预或被监管机构俘获下,成为监管机构放松监管的理由甚至是保护伞。
      3、在高层监管人员任免方面,一是他们的任命可由国务院来提名,交由全国人大采取听证和表决通过,同时考虑在全球招聘;二是应确立基于一套合理、完善、透明规则的任免制度,在这样的制度下,监管者享有任期的安全性,就不用担心因为采取监管行动被政府免职,从而能在需要的时候采取准确、及时、有力的监管行动;三是固定其任期,在任期内不能因为非渎职原因而被解职。
      4、加大监管透明度和问责机制。在既定的规则性监管的基础上,加强监管信息的披露,既有助于提高监管机构的独立性,防止政府对监管的干预;辅之以健全的问责机制,在社会公众的监督下,更将有助于避免监管机构被监管机构俘获而使其丧失监管独立性。

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