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    我国村镇银行控股公司的发展与规制_邮储银行手机银行

    时间:2019-06-12 06:53:46 来源:星星阅读网 本文已影响 星星阅读网手机站

      摘要:村镇银行控股公司是以符合条件的金融机构子公司身份设立的银行业金融机构,可由境内金融机构在绝对控股基础上与外资或民资共同发起设立,通过新设、并购、股权转换方式建立或整合其下的村镇银行子公司。村镇银行控股公司将来可以用营业让与方式脱壳设立为纯粹型农村金融控股公司,前者可比照银行业金融机构监管,后者需采用机构与功能监管相结合的类伞形牵头监管模式,并应从市场准入、运营监管、市场退出等多方面完善法制建设。
      关键词:村镇银行控股公司;合理定位;发展战略;监管路径;法律规制
      中图分类号:F830 文献标识码:A 文章编号:1006-1428(2011)07-0039-06
      
      从2007年全国首家村镇银行诞生至今,银监会一直希望村镇银行能够发挥激活农村金融市场的“汤水效应”,计划2009至2011年间在全国建立1027家村镇银行。截至2010年底,我国已组建村镇银行349家,离预定目标的实现却还相差甚远。“新36条”虽然鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行并放宽其中法人银行的最低出资比例限制,但监管部门在民间资本主导发起设立村镇银行及取得控制权方面目前仍无政策松动迹象。因此,我国村镇银行的规模化发展仍需寄望于资本雄厚、经验丰富的国有大中型银行发挥出更加积极的作用。2010年5月,银监会在其下发的《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》中明确,允许设立30家以上新型农村金融机构的主发起人探索组建控股公司,而建行、中行、浦发、民生等大型商业银行也纷纷响应并迫切希望尽快尝试村镇银行控股公司这一崭新的发展模式。在此背景下,对我国村镇银行控股公司的定位、发展、监管与法制等方面进行系统深入的研究具有重要意义。
      
      一、我国村镇银行控股公司的合理定位
      
      由于体制机制不顺畅、成本与收益不匹配、战略目标不一致等原因,早先国有大中型银行对设立村镇银行一直积极性不高,而村镇银行控股公司的设想无疑调动起了它们的投资热情。然而,控股公司模式相对复杂,设立之前必须在合理性论证的基础上找准其科学定位,从而为进一步发展、监管与法制建设提供正确的逻辑起点。
      
      
      (一)村镇银行控股公司的科学界定
      目前,我国《村镇银行控股公司管理办法》已起草完毕,但因不同部门之间存在争论至今未能出台。银监部门倾向于将村镇银行控股公司定位成一个非银行金融机构,只令其单纯控股而不同时经营银行业务,但若如此便将与我国现行金融立法产生严重冲突。根据《商业银行法》第43条的内容,除国家另有规定外,商业银行不得向非银行金融机构和企业投资;《村镇银行管理暂行规定》也明确要求“村镇银行最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构”。可见,银监部门对村镇银行控股公司的定位设想未免存在诸多法律障碍。笔者认为,鉴于村镇银行仍处于需要扶持助力的初级发展阶段,应当将村镇银行控股公司定位为以符合条件的金融机构子公司身份设立的银行业金融机构,它一方面拥有银行牌照可经营商业银行业务并能够进行银行间拆借,另一方面主要从事村镇银行的投资设立、股权控制、运营支持与服务提供等业务,统一组建运作遍布地区甚至全国的村镇银行网络。因此,现阶段的村镇银行控股公司仅具有“控股公司”的法律属性,尚不具备“金融混业”的实践属性,它与受其绝对控制的子公司均具有独立的法人资格且以传统银行业务作为唯一主营业务。这种以控股公司形。式存在的多层次银行集团组织模式,既符合我国现行金融立法的相关规定,又便于对起步期的村镇银行进行资金与业务上的融通和支持。
      
      (二)村镇银行控股公司的理性审视
      银监会在《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》中提出了“管理总部”、“控股公司”、“总分行”等规模化发展模式,而控股公司模式在其中无疑更具综合优势。首先,村镇银行控股公司可以专业化规模化地发起设立村镇银行,引入其他投资方的资金与经验,避免母银行直接投资设立村镇银行的繁琐程序,从而降低成本、提高效率、实现规模经济,充分调动大中型商业银行的积极性。其次,在村镇银行控股公司模式下,村镇银行成为母银行的“孙公司”,与作为“子公司”由母银行直接发起设立相比能够更好地保持其法人身份和经营行为的独立性,发挥其决策流程短、经营机制灵活的先天优势,即使个别村镇银行经营不善,也可通过其他子公司的盈利来实现整体均衡,对母银行品牌的影响与伤害亦相对较小。再者,从成长空间与发展远景来看,每家村镇银行开业后可择机增资扩股甚至发展分支行,机构及资产数量有望实现几何式膨胀,而旗下拥有几十上百家分布在全国各地的村镇银行的控股公司则完全可以剥离出来单独上市。村镇银行控股公司形式只是战略发展的第一步,将来还可以演变成纯粹型农村金融控股公司,涉足银行、证券、保险以至其他更为广阔的领域,成为高效合理的农村产业整体服务平台。当然。任何发展模式都并非完美无缺,村镇银行控股公司也同样面临着扩张过快、风险较高、监管困难等问题,但这些都可以通过良好的制度设计与执行实现有效约束。
      
      
      二、我国村镇银行控股公司的发展战略
      
      村镇银行控股公司的组建有利于实现金融资源的合理布局和经营效益的综合提高,但这作为一个渐进成熟的过程绝不可盲目妄动,而应当视我国当前的金融发展水平与整体制度环境来决定设立途径、设立方式、远期成长目标及演进路径等一系列问题。形成真正符合经济规律又适合我国国情的科学发展战略。
      
      (一)村镇银行控股公司的组建策略
      1、设立途径的选择。初次架构村镇银行控股公司,应当依照目前银行集团营业布局、资产负债状况及控股公司的未来发展规划等来决定究竟采取何种设立途径。以中国建设银行为例,其主发起的村镇银行迄今已有8家正式开业,并将到2011年底组建100家村镇银行的计划报送国务院,后又将数量从100家增加至200家,独自占据了银监会三年规划指标的20%。目前,建行正欲与西班牙桑坦德银行合资组建村镇银行控股公司,该计划报送国务院并已获得原则性同意。如图1所示,建行可在绝对控股的基础上从桑坦德银行引入外资(笔者认为也可是民资),共同发起设立具有银行牌照的村镇银行控股公司,然后由该控股公司批量发起设立作为子公司的新增建行系村镇银行。对于现有的8家建行系村镇银行以及有整合意愿的非建行系村镇银行,则可通过直接股权转换或并购股权转换的途径变身为村镇银行控股公司的子公司。
      2、设立方式的采用。除新设设立之外,在并购的既定路径下,为尽可能减少设立成本,迅速便捷地形成二级结构的村镇银行控股公司模式,比较适宜采用股权交换这种企业资金和经营资本重新配置的主要方法作为具体设立方式。如图2所示,假设某现有村镇银行需变身为新成立或已存在的村镇银行控股公司的子公司,就可以采取股权交换的方式顺次进行。 首先,经股东大会(股东会)的特别决议许可,双方达成股权交换协议并确定转换股份的换股基准日;其次,现有村镇银行在换股基准日将其50%以上的股份转移给新成立或已存在的村镇银行控股公司,以此为对价缴足该控股公司发起设立所需股款或交换取得其所发行的新股。如此,原有村镇银行股东转换为村镇银行控股公司的股东,而原有村镇银行则成为由村镇银行控股公司绝对控股的子公司。股份交换设立方式仅涉及股东的改变,原村镇银行的营业及主体均无任何变动,操作手续简单,设立成本较低。
      
      (二)村镇银行控股公司的演进路径
      1、业务范围的扩大化。村镇银行作为新型农村金融机构,其设立初衷就是要扎根农村,服务“三农”,破解我国农村金融的发展困境。农村金融应当包含储蓄、信贷、结算、保险、投资、理财、信托等一系列内涵丰富的金融产品和服务,以及与之相对应的金融组织体系。因此,村镇银行控股公司的组建是村镇银行规模化发展的关键而非最后一步,在未来成长中应顺应全球金融混业经营趋势,不断回应农村经济发展的金融需求变化,逐步突破传统银行业务局限而实现业务范围的扩大化。如图3所示,发展成熟后的村镇银行控股公司经其股东大会决议通过,可以将其主要营业及资产让与作为子公司的村镇银行,以此为对价缴足承购该村镇银行所发行新股之股款。如此。村镇银行控股公司便通过营业让与的方式脱壳设立成纯粹型农村金融控股公司,原村镇银行仍属其旗下经营银行业务的子公司,而主营证券、保险等金融及其他相关业务的子公司亦可在完善防火墙制度的前提下新立或并购取得。
      2、控股架构的复杂化。在我国当前的金融分业体制下,村镇银行控股公司或转型后的纯粹型农村金融控股公司应当采取母子公司二级制的组织架构。倘若立即允许子公司下设孙公司,则子公司就变成了一个小型的经营型控股公司,不但与我国目前的分业格局和纯粹控股的制度初衷相矛盾,也超出了现有金融监管的能力与水平。目前,各国对此态度不一,我国也应随着金融发展及其监管趋势的变化作出适当调整,待多方面条件成熟后可考虑允许母子孙三级制组织架构的存在,使农村金融控股公司的控股模式朝多层次、高效率方向发展。
      3、管理模式的立体化。母子公司二级制的村镇银行控股公司或纯粹型农村金融控股公司模式,采用的是一种水平式组织架构,控股公司是唯一的管理型公司,同时管理旗下多个子公司。由于管理线过长、内容过于庞杂,往往不能适应不同地区不同行业需求的变化,不得不在市场需求的应变能力方面做出一定的牺牲。随着控股架构向多层次复杂化发展。控股公司的管理模式也应从水平集中向垂直复合的立体化方向演进,将经营层面的管理职能合理分配到各业务领域的次级控股公司或事业部,作为母体的金融控股公司仅负责集团层面的决策与管理。
      
      三、我国村镇银行控股公司的监管路径
      
      (一)初期发展阶段的监管路径
      我国村镇银行规模化发展的初期阶段中,村镇银行控股公司本身是作为一个银行业金融机构而存在的,其下多家以子公司身份存在的村镇银行也均以传统银行业务作为唯一主营业务,虽然可兼业代理部分证券、保险业务,但并不构成证券、保险、信托等其他金融行业的实质业务交叉与融合。严格来讲,这一阶段的村镇银行控股公司在性质上仍然是坚持分业经营的一般银行控股公司。尚不属于真正以混业经营为显著特点的金融控股公司。因此,笔者认为在我国现行分业监管框架下,只需把初级发展阶段的村镇银行控股公司当作银行业金融机构来对待,将其与下设的各子公司由银监会进行统一监管。而无需创立新的监管模式与监管机构。鉴于村镇银行控股公司的母子二级制控股结构的复杂性,银监会作为银行业的统一监管机构有权要求村镇银行控股公司及其各子公司准确及时地披露信息并提交相关材料报告,从而按照《银行并表监管指引(试行)》的规定收集获取母子公司经营的各种监管数据。实现对村镇银行控股公司及其子公司的并表监管,有效防范系统性金融风险的发生。
      
      (二)成熟发展阶段的监管路径
      经过初期阶段的发展,我国村镇银行控股公司模式日趋成熟,但由于主营业务的单一,也将逐渐显露出其在适应金融混业经营趋势以及整体提升农村金融发展水平方面的局限性。因此,有必要及时从一般银行控股公司模式向纯粹型农村金融控股公司模式转变,使其各子公司分别涉足银行、证券、保险、信托等金融及其他相关业务领域,搭建起多元复合型的整体化农村金融控股平台。转型后的纯粹型农村金融控股公司失去了银行业金融机构的性质,仅从事股权投资与管理活动而不再进行实际金融业务的经营,其主要业务依据类型的不同由各子公司分别承担。鉴于我国目前金融分业格局的长期存在以及金融控股公司法的暂时缺位,笔者认为对既非完全分业亦非完全混业的纯粹型农村金融控股公司的监管,可以在借鉴美国伞形监管体制的基础上建构一种机构监管与功能监管相结合的类伞形牵头监管模式。详言之,由中国人民银行作为牵头机构对纯粹型农村金融控股公司进行风险监管,银监会、证监会、保监会依旧根据分业监管原则对其下属子公司实施专业化功能监管。同时,将我国金融监管当局已经建立的监管联席会议制度化,进一步完善相互沟通的机制、方式和内容,协调各自对金融控股公司的监管举措,避免监管重复和监管真空。日后,随着金融业监管能力和金融法律制度的发展,可以将类伞形牵头监管模式过渡到“一体化监管”模式,成立作为金融业统一监管机构的国家金融管理局,并将银监会、证监会、保监会等监管机构并入其中。从而实现与国际先进金融监管制度的接轨。
      
      四、我国村镇银行控股公司的法制建设
      
      为满足我国村镇银行的规模化发展要求,控股公司模式的尝试势在必行。村镇银行控股公司通过资本联系进行机构和业务的整合,能够提供更为高效便捷的农村金融服务,但同时也因为资本结构、组织结构、业务结构上的复杂性而具有较高的风险。因此,尽快出台《村镇银行控股公司管理办法》,从准入、运营、退出等环节全面加强法律控制就显得尤为重要。
      
      (一)村镇银行控股公司的市场准入制度
      1、机构准入法律制度。(1)机构组织形式。目前,村镇银行控股公司应当作为银行业金融机构设立,并绝对控股30家以上的村镇银行,条件成熟时可转变为纯粹型农村金融控股公司。为防范风险起见,其须在名称中向社会明示其经营范围、公司性质与责任形式。(2)最低资本额限制。根据我国《商业银行法》第13条和《村镇银行管理暂行规定》第8条关于商业银行、村镇银行注册资本最低限额的相关规定,并结合对30家以上村镇银行进行绝对控股和扩充发展的现实需要进行分析,笔者认为村镇银行控股公司的最低资本额应当介于城市商业银行与全国性商业银行的注册资本最低限额范围之间,亦即不低于1亿元且不高于10亿元人民币,并且必须为实收货币资本,且由 发起人或出资人一次性缴足。(3)公司治理与内控。申请设立的村镇银行控股公司应具备由决策机构、经营管理机构和监督机构三部分组成的科学健全、相互制衡的公司治理结构,合理界定母子公司决策权限边界。既要保证母公司对子公司的有效产权约束,又要尊重子公司的相对独立性和经营自主性。同时,还应建立健全财务控制、审计监督、风险评估及监测预警制度。
      2、人员准入法律制度。(1)重要股东的准入。鉴于我国目前的金融分业格局以及金融监管的能力与水平,无论是采取新设设立还是股份转换方式,目前均应限定只有银行业金融机构以及资产管理公司。等符合条件的非银行金融机构才可以作为主发起人申请设立村镇银行控股公司。同时,应当借鉴国外先进经验。建立起对金融控股股东以及具有实质影响力之股东的资格审查制度,要求其资本总额、资本充足率、资本流动性等达到合理标准,具备科学健全的组织结构及股权结构,能够较好地实现产业资本与金融资本的风险隔离。(2)高管人员的准人。对于村镇银行控股公司高级管理人员任职资格的考察,可参照我国《公司法》、《外资金融机构管理条例实施细则》、《关于完善基金管理公司董事人员制度的通知》等法律文件的相关规定来制定合理的衡量标准,不符合标准者一律不得担任控股公司的高级管理人员。此外,还应从研习专业、从业资格、任职年限、从业记录、研究成果等积极条件方面进一步考察高管人员的业务素质与任职能力,防止其因金融知识的缺乏而造成管理失误或经营风险。
      3、业务准入法律制度。《村镇银行管理暂行规定》第38条第9款规定。村镇银行按照国家有关规定可代理证券、保险业务,但这种兼业代理并非金融混业经营。鉴于我国金融机构的风险管理、内部控制制度尚处于初建阶段,笔者认为村镇银行控股公司及其下设子公司目前只能以传统银行业务作为唯一主营业务,虽经监管部门批准也可兼业代理部分证券、保险业务,但暂时不得进行真正的跨业经营。随着综合式金融业务的服务模式日益成为世界金融体制改革的主流趋势,村镇银行控股公司也终需向纯粹型农村金融控股公司转变,届时可逐步实现由下设子公司分别经营银行、证券、保险及其他金融业务的混业经营格局,但从各国实践来看单一金融机构仍不宜直接从事各种金融业务的混合运营。
      
      (二)村镇银行控股公司的运营监管制度
      1、资本充足率并表监管制度。作为主营银行业务并以多级法人控股形式存在的村镇银行控股集团,单一银行的资本充足率并不能体现其真实的风险抵御水平。笔者认为,应当在参照巴塞尔协议等国际惯例的基础上按照我国《商业银行资本充足率管理办法》、《商业银行风险监管核心指标(试行)》以及《银行并表监管指引(试行)》等法律文件中关于商业银行及其附属机构资本充足率与风险监管方面的相关规定。明确村镇银行控股公司及其子公司资本充足率的具体标准与衡量方法,对整个银行集团的资本、财务、风险等进行全面持续的并表监管,科学识别、计量、监控和评估总体风险状况。同时,《村镇银行控股公司管理办法》还应针对村镇银行控股公司集团内部顺向、逆向、平行三种类型的资金流动,母子公司、子公司之间的交叉持股以及子公司的转投资等行为作出具体严格的法律限制,以期有效避免资本的多次重复计算和股权结构的过分复杂化。待村镇银行控股公司转变为纯粹型农村金融控股公司后,则可参照联合论坛。《对金融控股集团的监管原则》、欧盟《对金融企业集团监管指令建议案》、美国《金融服务现代化法》以及台湾地区《金融控股公司法》中对金融控股公司资本充足率所作之规定,结合我国金融行业的具体情况进一步建立健全相关法律制度。
      2、关联交易防范制度。无论是资本结构还是组织结构,村镇银行控股公司均较一般公司更具特殊性与复杂性,更容易导致内外部的关联交易从而诱发风险。因此,应根据村镇银行控股公司的自身特点构建有针对性的关联交易防范制度。鉴于我国民间资本在村镇银行发展过程中的踊跃参与,首先要在法律上严格控制村镇银行控股公司及其子公司与关联企业之间的交易行为,建立贷款的股东回避与特别审查制度,保证不进行或尽量少进行关联贷款的发放,努力实现产业资本与金融资本的有效隔离。同时,针对村镇银行控股集团的母子二级制股权结构,还需从股权投资、关联融资、资产买卖、投资咨询等方面加强对村镇银行控股集团内部交易行为的法律规制,保持母子公司的法人资格独立性与经营权利自主性,防止资产、收益在非市场条件下遭到不当转移而损害子公司的风险抵御能力以及通过关联交易谋求监管套利。另外,当村镇银行控股公司转型为纯粹型农村金融控股公司后,尤其需要从信息、人事、业务、资金等几个方面建立健全金融控股公司集团的内部防火墙制度。通过母子公司及各子公司之间严格的法人独立与业务分离防止集团内部成员的不当营销行为给投资人或公司权益造成侵害,避免某一子公司资本损失的转嫁与经营风险的扩散,从而积极促进金融交易的公平性、透明性与可控性。
      3、信息强制披露制度。为在强化市场约束的基础上实现对村镇银行控股公司及其子公司的有效监管。信息强制披露制度的建立与完善显得尤为重要。目前,我国《公司法》、《证券法》、《商业银行信息披露暂行办法》、《商业银行资本充足率管理办法》以及其他相关法律中对银行信息披露的主体、内容、频度、地点等均作出了较为明确的规定,但是金融领域中的信息强制披露制度仍然很不健全,针对银行或金融控股公司的信息披露要求更是缺乏具体的标准与规定。因此,首先需补充制定村镇银行控股公司资本结构的定性与定量披露以及对银行账户利率风险、股权风险披露的相关规定,对信息披露的定量分析作出明确要求,并划定重要信息的涵盖范围。其次,应针对村镇银行控股公司组织结构的复杂性,借鉴和采纳巴塞尔新资本协议第三支柱中的相关内容,将信息披露的频率从每年一次提高至每半年一次。控股公司及其子公司须按时间规定准确及时地披露一级资本充足率、总资本充足率及其组成部分。再者,应当参照巴塞尔新资本协议有关信息披露的具体要求,对我国村镇银行控股公司信息披露的法律责任形式与内容作出全面明确的规定,采取道义劝告、管理层对话、批评、罚款等多种方式对违反信息披露义务的主体进行适当的纠正或惩罚。此外,还需科学把握信息披露范围及程度的正当性与合理性,防止因信息披露过度导致监管成本的增高与金融市场的混乱。
      
      (三)村镇银行控股公司的市场退出制度
      1、并购与分立法律制度。当村镇银行控股公司因合并、收购、分立或出现公司章程规定的事由而需主动退出市场时。必须由相关法律制度对此过程予以约束调整。目前,我国《金融控股公司法》、《村镇银行控股公司管理办法》尚未出台,《公司法》、《证券法》、《上市公司收购管理办法》、《上市公司股东持股变动信息披露管理办法》等相关立法虽已初步架构起了有关并购与分立的法律框架,但其具体内容对于一般公司而言尚嫌简单粗陋、操作困难,法律关系与金融属性更为复杂的村镇银行控股公司适用起来无疑会更加勉强。因此,笔者认为,应当充分借鉴美国《银行合并法》、《金融机构改革、复兴和实施法》、模范公司法以及台湾地区《金融控股公司法》、《金融机构合并法》等相关立法规定,尽快制定颁布针对我国金融机构合并、收购与分立行为进行具体规制的专门条例或实施细则,本着效率优先的价值理念将三角合并、营业让与、股份转让、简易合并等并购、分立的具体方式及其操作程序予以明确规定,从而节约公司融合或分割的时间成本与经济费用,鼓励、引导村镇银行控股公司及其子公司等金融机构逐渐由行政化的被动性退出模式向市场化的主动性退出模式转变。
      2、危机救助法律制度。为了有效化解村镇银行控股公司及其子公司可能面临的危机,需要尽快全面完善我国危机银行救助法律制度,形成中央银行、其他商业银行、存款保险机构以及政府财政部门等多头联合救助格局,引入直接资金帮助、债券互换、国家参股等多元救助方式,彻底扭转长期以来危机银行救助主体与形式均为较单一的状况。
      3、破产法律制度。我国应当在《破产法》基础上制定《银行业金融机构破产条例》,并借鉴美国、台湾地区关于金融控股公司加重责任的立法规定,当村镇银行控股公司的银行子公司未达到金融监管机构规定的资本充足率、出现财务状况恶化或走向破产倒闭时,须由银行业监管机构在根据个案情况进行具体分析后要求村镇银行控股公司对其陷入困境或破产倒闭的银行子公司进行注资或承担适当损失,并在法律中明确规定加重责任的适用条件、承担方式、责任范围及救济程序等。

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