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    存款保险制度对金融业的影响及我国存款保险制度的路径选择_我国存款保险制度存在的问题

    时间:2019-07-11 06:44:07 来源:星星阅读网 本文已影响 星星阅读网手机站

      摘要:存款保险制度对金融业有积极意义,也有消极影响,只有通过合适的路径选择,才能消除不利影响,强化积极作用,促进银行业的健康发展。   关键词:金融稳定;存款保险;金融机构
      文章编号:1003-4625(2011)07-0070-03
      中图分类号:F840.682
      文献标识码:A
      
      随着金融改革的不断深化,各种新型金融机构大量涌现,我国金融体系中潜在的风险正在逐步暴露,保护存款者利益、维护金融体系稳定的任务已经提上了议事日程。从2007年开始,历年的全国金融工作会议都提出了建立存款保险制度的要求。建立存款保险制度是一个涉及面很广的问题,本文仅就建立存款保险制度对金融业的影响以及我国对此的路径选择进行探讨。
      
      一、建立存款保险制度的积极意义
      
      存款保险制度是指在金融体系内设立保险机构,由其定期向银行及其他金融机构收缴保险费,以建立存款保险准备金,一旦投保人遭受风险事故,由保险机构向投保人提供财务救援,或由保险机构直接向存款人支付部分或全部存款的一种制度安排。存款保险制度是保障经济健康发展的重要基础建设。它作为一项制度设计,在许多国家被证明是成功的。
      
      (一)完善金融公共安全网
      从国际金融发展的实践来看,审慎监管、最后贷款人制度和存款保险制度共同构成公共金融安全网。三者在维护金融安全方面的目的、方式和效果各不相同,具有不可替代性。1.审慎监管包括资本充足率要求、流动性要求以及一般性银行监督和检查等,在银行的安全防范措施中处于核心地位,通过加强对银行市场准入和银行经营风险的监管,控制银行风险的形成、积聚和外化,达到事先预防风险和维护银行系统稳定的功能。但是完善的审慎监管也不能保证风险的完全消除,一旦银行出现危机,审慎监管则无能为力,需要最后贷款人和存款保险制度作为补充,作为处理银行危机的手段。2.由中央银行行使的最后贷款人职能旨在防止银行的暂时性流动性危机向清偿性危机和系统性危机转化,通过直接对面临危机的银行提供流动性援助来维护金融稳定。中央银行的这种职能从某种意义上说,是一种事实上的隐性保险。该制度具有操作迅速和见效快的特点。但中央银行最后贷款人职能与其同时具有的货币政策职能往往相抵触,过分地利用最后贷款人职能可能导致货币供应量的失控,损害稳定货币的政策目标。因此,央行行使最后贷款人职能时常常会面临两难境地。3.存款保险制度为存款人提供了直接的保护,其法定性和可预见性增强了存款人对银行的信任,可以有效防止银行挤兑的发生。但是由于保险基金数目的有限性以及资产与负债的不对称,当面临银行体系的大动荡时,中央银行的最后贷款人职能显然是存款保险的必要补充。而且,存款保险制度带来道德风险和逆向选择问题,必须通过加强审慎监管以降低其负面影响。再者,审慎监管的完善也会降低银行危机发生的可能性,降低危机对央行和存款保险机构的压力。由此可见,三者必须相互补充,相互配合,才能达到维护金融安全的目的。
      
      (二)完善银行的市场退出机制
      金融监管要尊重市场机制的作用,遵循适度监管的原则,保持银行间的适度竞争。当个别金融机构因为经营不善而被市场淘汰的时候,只要不触发系统性危机,危及金融系统的安全稳定,就应该让其破产。否则,金融机构的竞争意识就会淡化,经营活力就要受到制约。然而,金融机构的破产毕竟不同于一般的企业,银行的破产会对社会产生巨大震荡,甚至引起银行的挤兑风潮,危及金融安全。银行机构的特殊性常常使监管当局面临两难选择,所以,必须建立存款保险制度,从机制上保证金融机构退出市场时其负面效应降至最低。
      
      (三)促进银行公平竞争
      从我国金融体系现状来看,国有商业银行由于有国家的信誉作担保,比起中小银行和非国有银行,这些银行就会有天然的优势。建立存款保险制度之后,可以在一定程度上淡化这些金融机构的特殊优势,有利于增强中小银行和非国有银行的竞争力,促进公平竞争,从而提高银行业市场的效率。
      
      二、存款保险制度的消极影响
      
      存款保险制度发挥的公共安全网作用会诱导存款者忽视金融机构的经营状况和风险,诱发银行经营的冒险冲动,导致监管机关过分依赖存款保险制度而放松监管职责。另外,存款保险制度的推出也会对货币供应量的稳定造成一定冲击。
      
      (一)存款者的道德风险
      由于存款保险制度保护了存款人的利益,使存款人除了对较高的收益率感兴趣之外,无积极性关心银行的经营业绩和安全性,没有必要监督银行的业务活动,对存款机构的风险情况也会掉以轻心,甚至缺乏积极性把存款从潜在的破产银行中取出。存款保险降低了存款人监督银行的自我保护激励,使低效率甚至资不抵债的银行能够继续吸收存款,并以低利率与竞争者争夺市场份额,从而埋下隐患,加大金融体系内部的风险。
      
      (二)投保银行的道德风险
      虽然存款保险制度保护的是投保银行的存款和银行体系,而不是投保银行本身,但是对存款人的保护意味着存款人挤兑的威胁对吸收存款的机构施加的惩戒不复存在。市场纪律的弱化导致投保银行在制定经营策略时将存款保险视为一个可以依赖的重要因素,倾向于从事风险较高和利润较大的银行业务,如高息揽储、发放风险较大的贷款,从而增大了其承受的不适当的风险。对存款者的保护扭曲了银行的行为,当一家银行出现危机而未被关闭时,银行就倾向于利用存款保险基金孤注一掷,因为这时全部的损失将由存款保险公司承担。
      
      (三)金融监管当局的道德风险
      监管机构工作的重心在于确保金融体系的安全和稳定,而安全稳定最明显的标志是不发生银行倒闭事件。存款保险制度由于防止挤兑而使银行不会因为市场的惩戒作用而倒闭,同时存款保险机构对处于危机的银行进行的救助使银行难以倒闭,因此造成监管机关对存款保险制度的依赖。监管机关过于依赖存款保险制度的结果是放松监管的职责,表现为:一是对银行过度承担风险的失察;二是对银行冒险的纵容或者容忍,甚至掩盖问题。监管机构的道德风险有可能延误解决危机的时机,使社会承担更为严重的代价。
      
      (四)存款保险制度的推出对货币供应量的冲击
      推行存款保险制度,金融机构必须要拿出一定比例的存款交给保险机构,相应地要减少银行的可用资金,在本质上起着与存款准备金相同的作用。因此,在存款保险制度推出初期,其对货币供应起到紧效应,会产生通货紧缩的预期,其推出时机必须适当。
      
      三、我国存款保险制度的路径选择
      
      存款保险是把“双刃剑”,既有明显优势,又存在负面效果。如果盲目推行,效果可能适得其反。我国的存款保险制度可按如下路径选择:
      
      (一)立法先行
      鉴于我国金融业对外开放和近年来国内部分中小金融机构不断暴露的经营风险。有必要在法律基 础上建立存款保险制度,以防范银行挤兑与系统性金融危机。具体建议:一是借鉴国际先进经验,研究制定《存款保险条例》,初步建立存款保险制度的法律框架,使存款保险制度的运行有法可依。二是建立健全银行业产权法、破产法、最后贷款人规则等必要的金融法规,从而完善存款保险制度的法律基础环境。
      
      (二)合法存款类金融机构都应入保
      因为接受存款的金融机构易于遭受资金流动性问题及清偿无力问题。实施这一原则要有个前提,即只有那些遵纪守法、接受监督的存款性金融机构才能允许加入存款保险体系。参加存款保险的机构范围应是境内所有合法的存款机构和外国银行在本国的分支机构。为避免对本国银行在境外的分支机构双重征费,不宜对其提供存款保险。
      
      (三)合理确定存款保险的种类
      在是否所有的存款都纳入保险范围的问题上各国的做法不尽相同。存款保险的种类一般包括活期储蓄和定期存款,但通常将同业存款、内部人存款和外币存款排除在外。考虑到“预防挤兑”,也鉴于公平原则,我国宜将所有存款全部纳入存款保险范围。
      
      (四)建立强制性存款保险制度
      强制保险是指在法律规定范围内的存款类金融机构均应参加存款保险。为避免风险越大的银行参与的积极性越高、风险越低的银行参与积极性越低的逆向选择问题,中国存款保险制度应该是强制性存款保险。这样有利于强化中小商业银行在竞争中处于相对平等的地位,也可以提升公众信心,并直接强化银行业竞争,促进银行业健康发展。目前,我国在存款保险体系建立的初期选择强制保险制度具有现实意义。第一,与大多数采取自愿存款保险体系的国家不同,我国的金融资产和银行体系已初具规模,且正处于快速发展中,强制保险是一种更合适的方式。第二,在自愿存款保险制度下,存款保险基金较难在短期内形成规模,难以让公众对其产生足够的信心,一旦出现银行危机,存款保险制度将形同虚设。
      
      (五)加强监督管理
      为防范银行从事风险较大、利润较高的项目而引发道德风险问题,还需加强对银行的审慎性监管并督促银行进一步完善内部控制,降低由此引发的风险。因此,稳健的会计制度、严格的信息披露制度以及存款人与保险机构共同监督都是必需的,他们可以通过强化银行股东、存款人和其他债权人以及社会公众对银行的监督,有效提高市场约束,减弱道德风险。
      
      (六)开辟稳定的基金来源通道
      一是多渠道保证存款保险基金的稳定来源。考虑到强制性存款保险的必要性和进行风险救助的基本需要,我国存款保险机构宜采取预先征收保费的方式,建立一个稳健的存款保险基金。初期可借鉴美国的经验,由中央银行或财政部先期投入一定数量的初始资本,过渡期内可建立一个特殊的资金筹措通道。如,向中央银行申请再贷款、向中央财政借款和向其他金融机构发行存款保险债券等。二是应从法律上赋予存款保险机构在法定储备比率区间内根据基金规模与实际需要调整存款保险费率的权力。三是对存款保险基金进行科学的使用和管理。从美国的经验看,成熟的存款保险基金资金来源几乎完全来自于自身的投资收益。我国存款保险基金在投资对象上可参考美国相关规定,明确国库券和国债是基金唯一的投资对象。同时,为防止基金投资中可能出现的操作风险,必须明确基金投资由全国存款保险机构高度集中运营管理。
      
      (七)实行单一费率模式
      一般而言,差别费率更能体现公平。但前提是要能准确鉴别银行的风险水平,而要做到这一点很难。在现实经济中,由于信息不对称,很难对各金融机构的风险程度进行客观评价,很难科学地确定费率级差。此外还有许多问题是采取差别费率所必须考虑的,如差别费率导致对银行风险“级别”的划分,一旦公开或引起公众的怀疑,就会动摇信心,带来新的不稳定因素。再有,在强制投保情况下运用差别费率本身不合理。存款保险和商业保险不一样,没有竞争机构,可以说是“独此一家,别无分店”,强迫人家买你的东西,价格还由卖方说了算,这有些不合情理。实行差别费率的成本也是一个问题,一般而言,银行经营者比银行监管者更清楚其资产组合风险的大小,在存在道德风险的情况下,调整险费的实施成本将增大,并有可能得不偿失。正因如此,尽管实行差别费率制是各国存款保险制度改革的方向,几乎毫无例外地选择单一费率模式。其一般作法是按照投保存款余额或总额的固定比例提取。世界上大多数国家的保险费率大都低于0.1%。德国为0.03%;英国对银行征收累进保险费,最高限额为存款总额的0.3%;美国因银行破产倒闭较多,保险费率较高,大都在0.235%-0.31%之问。至于具体费率水平的制定,可参照国外的一般情况,同时还要结合我国银行机构破产的概率、央行最后贷款人的功能等情况来确定。
      
      (八)确定合理的存款保护程度
      借鉴国际上通行作法,我国实行部分赔付为宜。其目的在于通过让大额存款人承担部分损失以迫使其注意选择银行,加强市场纪律,促使投保银行安全经营。当然不排除在非常时期将完全保护作为应对金融危机的一种过渡安排。从具体比例上看,比例的确定应能有效保护小额存款者利益,防止系统性挤兑与减少道德风险。因此,保险要尽可能涵盖较多的存款账户,但理赔的金额在整个存款数额中所占的比重要尽可能小。从国际经验看,存款保险的范围几乎涵盖90%的存款账户,但理赔金额只占总存款的40%左右。

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