加强村级“小微权力”运行监管存在问题及对策建议调研报告x

加强村级“小微权力”运行监管存在的

问题及对策建议调研报告

十八大以来，随着经济社会的持续发展，以及党和国家对“三农”、“脱贫攻坚”、“乡村振兴”等工作的空前重视和巨大投入，村级“小微权力”不断增强，村干部在农村亦愈发吃香；同时，随着全面从严治党的深入推进，特别是XX年2月，中共中央国务院发布《关于实施乡村振兴战略的意见》，要求推行村级“小微权力清单”制度，加大“小微权力”腐败惩处力度，广大党员干部反腐倡廉的自觉性有所增强。然而，当前仍有很多地方村级“小微权力清单”制度尚未健全，不敢腐的震慑、不能腐的笼子、不想腐的自觉还未完全形成。千里之堤，溃于蚁穴。村级“小微权力”同样关系人心向背，权力虽微，依然关乎公平正义。基础不牢，地动山摇。规范和约束村级“小微权力”，对于贯彻落实全面从严治党，密切党群干群关系，有着迫切而重大的现实意义。

一、情况概述

XX县下辖三镇两街道，X个村（居）委会。十八大以来，截至XX年底，全县共查处党员干部违纪违法案件X起，其中因违规行使“小微权力”导致的村干部问题案件X起，占X%。XX年查处党员干部问题案件X起，其中村干部问题案件X起，占X%；XX年查处党员干部问题案件X起，其中村干部问题案件X起，占X%；XX年查处党员干部问题案件X起，其中村干部问题案件X起，占X%；XX年查处党员干部问题案件X起，其中村干部问题案件X起，占X%；XX年查处党员干部问题案件X起，其中村干部问题案件X起，占X%；XX年查处党员干部问题案件X起，其中村干部问题案件X起，占X%。

从上述数据变动情况来看，查处的村干部案件占比虽有所波动，但查处的村干部绝对数量确是在不断增加。一方面反映出纪检监察部门对村干部违规行使“小微权力”问题的不断重视，力度持续加大、案件逐年增多；另一方面也反映出村干部违纪违法的蔓延势头还没有得到有效遏制，对村级“小微权力”的有效监管尚未形成。

从查处村干部问题的案情内容来看，主要集中在职务侵占、挪用公款、虚设项目套取资金、私分或侵吞集体资产，在工程建设、宅基地审批、土地流转征用及扶贫、保障、救助等领域优亲厚友等方面。

二、当前“小微权力”运行存在的主要问题

（一）村务管理“家长化”

村干部位于“官之末、民之首”，一些人自认为“山高皇帝远”，可以“威震一方”，法纪观念淡薄、特权思想严重，习惯用个人意志代替政策法规；作风不民主，大搞一言堂，办事不公正、不公开，暗箱操作，剥夺群众知情权、参与权和监督权；独揽人财物大权，并起着最终拍板定音的关键作用，在村务决策上“拍脑袋”，在资金使用上“挥大笔”。村干部“家长化”、“土皇帝”作风十分明显，直接导致群众不敢监督。再者，农民群众主动参与村务管理和民主监督的意识不强，怕给自己“惹麻烦”、“添乱子”，不愿意监督，呈现出村干部权力大、胆子大，群众监督力量弱的“两大一弱”特点，权力得不到有效的制衡，造成部分村干部严重损害群众利益。

（二）资金管理“形式化”

一是随着强农惠农政策资金的不断增多，特别是在土地征收流转、精准扶贫、种粮补贴、林业补贴等惠农政策落实上，个别村存在“只问结果、不管过程”的现象，导致少数村的项目审批过程基本上是一路绿灯，村干部权力运行处于真空状态，使政策性资金在落实过程中走形变味。二是由于对村干部管理不到位或村干部更换频繁，未及时办理财务交接等原因，造成了村集体“家底”不清、账目不全、账物不符，甚至出现长期不做帐、无账可查的情况；财务管理制度不严，财会人员不专业，白条自批自支、公款私存、收费不开收据等现象在村级财务管理中时有发生。三是在村账镇（街道）管理中，一些镇（街道）财务人员只负责给村里做帐管账，不去审核、监督村里的收支情况，只要票据正规就可以入帐，使一些不合理的开支合理化；有的甚至不正规、不合理的票据也可入帐，致使白条报帐现象在村级财务管理中屡见不鲜。四是村级财务管理比较混乱，财务制度还不十分健全，财务状况公开程度不够，收支缺乏透明度等现象依然存在；资金管理流于形式，使得一些村干部有空可钻，从而出现贪占挪用公款，村干部违纪违法屡禁不止。

（三）干部管理“家族化”

一方面为了实现快速发展，“能人治村”依然是很多地方的主推模式，然而在这些“能人”中,必然良莠不齐，一些人心存私心杂念，认为自己为大家做了那么多的贡献，理应获得回报；为了获取利益或长期获得利益，这些所谓的“能人”便搞任人唯亲、团团伙伙，在后备干部推荐和党员发展上甚至不经集体研究，弄虚作假发展亲信，培植自己的势力，把村委会当作自己的“家族地”。另一方面，由于特权思想作怪，唯我独尊，在村干部选任中不管能力好坏、品行优劣，只要是听自己的就想方设法拉进来，而把与自己“存异心”的千方百计挤出去；一些村干部还在处理纠纷、工程承包和扶贫保障救助政策落实等工作中优亲厚友，不按照政策规定办理和落实，村委会变俨然成为个别村干部自家的“后花园”。

（四）监督管理“虚无化”

一是有些村集体同级监督形同虚设，村里的大小事务均由“一把手”说了算，村委会其他成员甚至连开口建言的机会都没有，只能埋头做“鸵鸟”。二是“三资”管理的职能部门对于资金运用的合规、合法性缺乏严格的审批和监督，对村集体资金监管、村干部任期经济责任审计流于形式。三是村务公开未严格落实，村干部处理村务暗箱操作，事前不听取村民意见，事中不告知村民信息，事后不公布处理结果。四是在村级管理中普遍存在制度落实不力，监督管理缺失的情况。虽然已经建立了一系列的村级管理制度来规范和约束村干部的行为，但监督约束机制在执行上力度十分软弱,对很多村干部来说基本上是有名无实。五是镇（街道）党（工）委对加强村级监管重视不够，镇（街道）纪（工）委人员配置不足，基本上只有纪委书记、纪检专干两个人，业务素质参差不齐，监督方式和手段简单落后，预防和查处村干部违纪违法的能力不强。六是部分基层单位和部门本位思想较重，甚至与村干部存在密切的利益关系，对违纪违规行为漠然置之，以致监督和惩治不严。

三、浅析“小微权力”存在问题的原因及危害

（一）原因分析

教育管理不严。一些基层党组织片面强调农村工作繁忙，加上村干部居住分散，集中不便，从而对村干部教育培训抓得不够，虽然每年也举办村干部培训班，但往往是业务学习多，政治理论、政策法规和廉政教育内容较少，致使村干部法规和廉政意识不强；少数镇（街道）对村干部要求不高，认为只要能完成经济发展指标，吃点拿点无关紧要；由于村干部述职述廉、民主生活会、村民代表大会、党小组会议等制度不健全、执行不到位，致使对村干部的监督苍白乏力；个别镇（街道）党（工）委、政府不重视村级后备干部队伍建设，当发现一些村干部特别是“一把手”存在违纪问题时，往往考虑到“后继无人”，“个人能力强”等因素，总想捂着、盖着，不愿意查处、不及时查处，从某种意义上纵容了村干部违纪违法行为。

权力过分集中。在农村，由于特权思想较重，依法治村意识不强，致使村级组织的权力往往集中在村支书、村主任等少数村干部手中，他们对村里事务起着最终拍板定音的关键作用。因此，这些人容易自我滋生腐败或成为被拉拢腐蚀的对象，如果一旦把握不住、经不起诱惑，就会滑入腐败的深渊。过分集中的权力，缺乏有力有效的监督和约束，即使是村级“小微权力”也会滋生腐败，可能造成“微腐败”，在经济条件较好的地方，还可能出现“小官巨贪”的现象。

综合素质较低。当前的村干部老面孔仍然较多，虽然近年来各地加大培养年轻后备干部力度，但是受各种因素制约，综合素质好的年轻干部依然不多；大多数是在村里任职多年、资历较老、年龄较大，这些人本身的文化素质较低，加上平时又不注重学习，特别是对政治理论和政策法规的学习，他们认为事务是实的、学习是虚的，身处最基层，只要干好本职工作即可，从而忽视了政治理论和政策法规学习，放松了自我改造，弱化了法纪意识；少数人甚至认为担任村干部就是“为了能多捞几个钱”、“不捞几个钱谁会干”、“沾着抹着就要拿两个”等极端错误的思想和心态，导致最终误入违纪违法歧途。

村务公开失范。根据《村民委员会组织法》等的规定，村级组织应当定期将村级财务公开，包括村级财务收支情况、扶贫保障救助、宅基地审批等事项。但实际上，有的村干部为谋取私利，不想让群众了解村务、政务和财务，加之上级部门对村务公开督促检查不够，使村务公开流于形式。主要存在三种情况：即半公开，将一些群众不关心、无关痛痒的事项予以公开，而群众真正关心，诸如征地补偿款、退耕还林补助、上级下拨资金等不予公开，糊弄群众；假公开，将一些公开的事项进行“艺术处理”，公开虚假数据，欺骗群众；再者就是不公开。

（二）主要危害

妨碍农村民主建设。村干部为了争权夺利，在换届选举时拉帮结派，工作中搞团团伙伙，严重破坏农村基层组织建设；在村里各种事务上搞“一言堂”，使民主管理流于形式、民主决策停于表面、民主监督走于过场，严重妨碍了农村民主法治建设。

制约农村经济发展。村干部侵害群众利益、贪污受贿等违纪违法行为，严重扰乱了农村社会正常的管理秩序和党群、干群关系，导致群众对干部及党和政府的不信任，进而影响群众工作的开展和农村政策的有效落实，严重制约了农村经济社会发展。

破坏农村和谐稳定。一些村干部作风粗暴，滥用职权，直接侵害群众的切身利益，群众反映强烈，再加上农村家族势力影响等因素，容易激起民愤，引发群体性上访、越级上访等事件，严重破坏农村社会和谐稳定。

四、加强“小微权力”监管的重要性和必要性

村干部是行使村级“小微权力”的主体，同时也是群众眼里“父母官”、老百姓心中的“主心骨”、农民群众的“代言人”、党和政府农村工作的“生力军”。村干部在某种程度上代表着党和政府的形象，群众在生产生活过程中遇到什么困难和难题，都盼着村干部能够帮助解决。打造廉洁高效的村干部队伍，是新时代村干部建设，推动经济发展的需要；是密切党群干群关系，维护社会稳定的需要；是巩固党的执政基础，促进社会和谐的需要。当前我国正处于反腐败的关键期，反腐败压倒性态势已然确立，大案要案反腐取得阶段性成效，然而在防治“微腐败”，特别是规范和约束村级“小微权力”方面仍有待加强。从近年来查处的村干部案件来看，村干部腐败案件仍处于高发态势，基层反腐败的形势依然严峻，任务依然艰巨。因此，对村级“小微权力”运行及监管的调查和研究，对于促进党风廉政建设，夯实党在农村的执政基础，顺利推进全面建成小康社会和乡村振兴战略显得十分重要和必要。

五、实施“小微权力”有效监管的对策和建议

规范村级“小微权力”的运行要以制度为根本、以党建为抓手、以落实为目的，全面推进村级“小微权力”的规范运行。

（一）制定“小微权力清单”，明确权力责任

制定“小微权力清单”是规范和约束村级“小微权力”的重要手段。一是标准配权。依据相关法律法规和群众自治原则，结合农村具体实际，对村级“小微权力”进行梳理、归纳、审核。其中重大决策、重大活动、重大项目和“三资”管理，工程建设、宅基地安排、土地征收登记及扶贫保障救助等村民普遍关心的事项，列入权力清单目录；没有政策法规依据，或者没有党委、政府委托，或者没有经过村民会议或村民代表大会通过的事项，予以取消，切实做到“清单之外再无权力”。同时各农村党支部将村三委干部职责和分工公开公示，主动接受群众监督，避免不作为、慢作为、乱作为。二是合理限权。对村级“小微权力”的运行从法规依据、管理权限、运作流程、执行标准等方面逐项进行限制和规范，厘清每个事项的权力框架和运行轨道，使村干部的权力始终处于党和国家政策法规的约束之下，确保村干部照章使权，最大限度地减少自由裁量权，做到“该办的不办不行，不该办的想办也办不成”，减少村级组织和村干部权力运行的随意性和失范性，让权力在阳光下运行。三是规范用权。系统梳理村级“小微权力”的类型、标准、范围等要素，分门别类登记造册，对工程项目、干部任用、人员薪酬、公共服务、兵源推荐和扶贫保障救助政策落实、办公用品采购、宅基地报批等村级“小微权力”内容进行全面规范。

（二）推行“科学民主决策”，规范用权流程

科学民主决策机制的建设是规范和约束村级“小微权力”的核心内容。一是突出重点。以“四议两公开一监督”工作法为重点，积极推进规范化建设，形成一套机制、明确一套程序、留存一套档案，使“四议两公开一监督”工作法家喻户晓、人人皆知。二是规范流程。“四议两公开一监督”工作的规范开展，是村级“小微权力”能否公平公正运行的前提，对决议过程的每个细节都要一一进行规范。三是详细记录。利用“科学民主决策”研究村级事务，要求详细记录议事人员、议事内容、议事程序、决策结果，便于干部群众监督，明确主体责任，为切实推进基层民主科学决策夯实基础。

（三）完善“干部选任机制”，选优配强干部

农村基层组织是党和国家的工作基础，选优配强村干部，是农村工作的重中之重；完善干部选拔任用机制，将素质高、作风实的人员选进干部队伍。一是落实干部标准。通过“两推一选”等制度，选拔和培养“信念坚定、遵纪守法、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的优秀干部充实农村干部队伍中，以改变目前农村干部学历偏低、综合素质不高及其他难以适应新形势的现状，以提升村干部的整体素质。同时，要加强村级年轻后备干部队伍建设和管理，为村干部队伍储备生力军。二是规范薪资报酬。标准太高，群众有意见，待遇过低则影响干部的积极性，无人干事；根据各村的经济发展状况，经群众讨论，村党支部、村委会研究确定一个合理的标准，并与工作任务、工作实绩挂钩；对经济条件比较差的村，镇（街道）帮助解决和落实村干部的报酬，以提高其工作积极性，逐步建立和夯实“不想腐”的保障机制。三是防治“家族村官”。通过严格的制度建设和执行，遏制两委换届拉票贿选、发展党员近亲繁殖，严肃党内组织生活，强化三资监管力度等，有效规避换届选举，拉帮结派；发展党员，近亲繁殖；村务管理，家长作风；集体经济，家族谋利；组织生活，严重虚化；村级监督，软弱乏力等突出问题。有效防止“村霸”变“村官”。

（四）强化“党员教育培训”，优化用权终端

将村党组织书记、党员干部和党员群众三支队伍素质提升作为村干部队伍优化的核心内容，逐步提高他们合规用权的素质和能力。一是抓好领头雁。村党支部书记是村级“小微权力”规范运行的第一责任人，坚持把规范用权作为基层党建第一责任人职责的有效抓手，通过“书记抓、抓书记”的工作方法，进一步使村党组织书记强化责任意识。推行“走出去、请进来”的培训方式，由组织部门牵头，一方面组织各村支部书记到模范村参观学习、现场观摩，学习规范用权先进经验；另一方面邀请专家学者授课，对各村党支部书记进行相关专题的系统培训。采用“专题化、日常化”学习模式，做到专题学习与日常学习相结合，提升党组织负责人规范用权的能力。二是抓好执行者。村干部是村级“小微权力”的直接实施者，他们的素质决定了村级“小微权力”运行的效果，所以要实现规范和约束村级“小微权力”，就必须全面提升这些直接用权人员的依法用权意识。三是抓好覆盖面。党员作为党建工作的最大主体，对村级“小微权力”的使用和监督具有义不容辞的义务，通过加强对党员的培训，做到全程规范用权、普遍拓展监督。切实避免“村官”变“村霸”。

（五）夯实“群众便民服务”，突出权为民用

规范和约束村干部用权的核心目的，就是为了督促和规范村干部全心全意为群众服务。一是明确内容。在县乡村三级服务平台上明确服务清单，将服务事项、适用范围、办理期限、手续资料等内容列入清单，最大限度地方便群众、服务群众。二是投入力量。对为民服务机制建设的软硬件要求要高，拉高标杆、严格标准、狠抓落实，落实“抓两头、带中间”的工作方法。三是勇于创新。在镇（街道）为民服务平台推行“搭建微平台、开展微服务”工作，坚持务实管用、因地制宜、量力而行的基本原则，搭建内容丰富、程序明确、功能完善、面向群众的微信服务平台，把“线下8小时服务”拓展成为“线上24小时服务”，拓宽直接联系服务党员群众的渠道，解决好联系服务群众“最后一公里”问题。

（六）健全“监督检查体系”，有效防治腐败

坚强有力的监督检查体系是防治村级“小微权力”腐败的关键所在。一是搭建平台。打造监督平台，建立“乡—村—组”三级监督网格，构建上级监督、自身监督、群众监督“一张网”，确保村民知情权、参与权、监督权；建立廉政网，推动村级事务公开透明，拓宽群众监督、社会监督渠道；推行村务规范公开、村集体资产资源处置、财政专项资金垂直监管、村级“小微权力清单”管理等四项保障机制，促进农村基层党风廉政建设，进一步规范和约束村级“小微权力”的运行。二是创新模式。积极探索网络科技+传统模式的村务公开模式，通过村党群服务中心电子显示屏、村委会公开栏等现有的公开方式，创新使用手机微信平台，与数字媒体相结合，实行“小微权力清单”内容、规章制度、运行程序、运行过程、运行结果“五公开”，让群众在家通过电视和手机就能查询到村级事务办理情况，真正实现“让群众明白，还干部清白”。三是优化机制。创新工作备案和监督人制度。确保村级重要决策事项有备案、经审核、再决议；确保决策过程有人监督、决策备案有人督导、决策记录有人签字，确保村级“小微权力”在阳光下运行。