论我国国家机构权力分工：概念、方式及结构

目次

一、问题的提出

二、权力分工的概念：分工与分权辨析

三、权力分工的方式：属性、职能与过程

四、我国权力分工的双重结构：机构创设与职权配置

五、结论

摘要我国国家权力配置坚决反对西方的分权原则,而是在人民代表大会制之下进行权力分工。属性论、职能论和过程论是权力分工的三种基本方式,我国国家机构之间的权力分工综合使用了这三种权力分工方式。我国并不是根据权力分工的类型化创设国家机构,而是根据国家职能来设置国家机构,进而确定国家机构的性质及其权力分工状况。我国国家机构的权力分工存在双重结构,在主要国家机构创设层面,全国人民代表大会、国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院这六大国家机构之间呈现“六权分工”的结构。但六权之间并不是周延的逻辑划分,而是保留组建新的国家机构、创设新的权力分支的可能。在国家机构的职权配置层面,不同国家机构之间存在大量的权力混合,除相对集中的军事权之外,几乎每一种权力都被层层分割给不同类型的国家机构。

关键词国家机构? 机构改革? 权力分工? 民主集中制? 合理分工

一、问题的提出

民主集中制是我国宪法明确规定的国家机构原则,这一原则被视为西方分权原则的对立面,是人民代表大会制区别于西方分权体制的标志。在国家机构的横向关系层面,民主集中制是指人民通过选举将权力交给人民代表大会,再由人民代表大会产生同级的其他国家机构,后者对人民代表大会负责并受其监督。不过,此种意义上的民主集中制仅仅表明我国国家机构体系的产生方式以及国家权力机关与其他国家机关之间的关系。国家权力按照何种原则在国家机构之间进行分工,国家机构体系能否产生新的权力分支,这些横向权力分支之间是何逻辑关系,每种权力分支的权力属性和范围如何界定,这些问题很难从民主集中制原则中找到答案。

当前我国正进行全方位的党政机构改革,其中的核心法律问题就是国家机构的创设和职权的配置。民主集中制原则虽然能够解决新的国家机构的产生方式及其宪法地位问题,但难以回应权力配置中诸如创设新的权力类型的正当性、性质和范围等问题。例如,尽管监察机关的产生方式及其与其他国家机关的关系可以由民主集中制原则确立,但民主集中制并不能回答监察权的性质、范围及其与其他权力类型的关系等问题。不少学者觉察到民主集中制在解释国家权力横向配置方面的无力,试图从不同路径对我国国家机构体系展开理论建构。代表性的观点有以下几种:(1)意识到民主集中制在国家权力配置方面的乏力,试图从国家机构的具体规范和实践中归纳出我国国家权力横向配置的基本特点;(2)尝试围绕民主集中制原则进行内部建构,提炼出若干教义以解释我国国家机构之间的权力分配关系;(3)对民主集中制持否定态度,主张议行合一比民主集中制能够更清楚地描述我国国家权力配置的原则。

这些出色的研究成果对于完善中国宪法学理论体系和指导当前的党政机构改革实践无疑具有重要价值,也构成本文思考和展开进一步讨论的起点。然而,在思考权力配置问题时,既有研究或多或少地陷入西方分权体制的思维框架,将机构创设和权力分工捆绑在一起,将国家机构之间的关系等同于不同权力类型之间的关系。虽然西方宪法以分权原则同时解决了机构创设和权力配置问题,但在中国宪法语境下,机构的创设和权力的类型并不具有对应的关系,机构创设和权力配置属于两个不同层面的问题。民主集中制能够直接解决的问题是国家机构的创设及其相互关系,但并不能从中推衍出国家权力配置的原则。本文立足我国宪法及组织法的相关规范,分析我国宪法中的国家权力是如何被定义和分配的,进而提炼我国国家机构权力分工的基本规律,以期为相关国家机构组织法的制定 和修改提供理论支撑。

二、权力分工的概念：分工与分权辨析

权力分工是指国家权力按照某一种或几种标准进行划分,进而配置给不同国家机关所形成的权力分配结构。西方国家以分权作为配置国家权力的基本原则,我国则以权力分工作为描述国家权力的横向配置的核心概念。在很长一段时间里,我国宪法学界坚持认为我国的国家机构之间只有分工没有分权。但近年来国内逐渐放松对分工与分权的界分标准,尝试在高度形式化的意义上使用分权概念。分权不再特指西方自由主义的权力分立,也被用于描述我国宪法下国家机构的权力分工。因此,分工与分权区别何在、在何种意义上我国的权力分工也可以称之为分权,成为理论上需要率先回答的问题。

（一）权力分工与分权原则

“分工”是我国法律规范体系中的一个常用概念。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第140条规定在刑事案件中公安机关、人民检察院和人民法院之间“分工负责”。此外,约有200多部法律明确使用“分工”概念,法规、规章和规范性文件中的“分工”概念更是多不胜数。在这些法律文件中,最常见的表达是“合理分工”。与仅作为描述性概念的权力分工相比,合理分工明显带有一定的规范性内涵,并且一直被作为国家机构改革的指导性原则。与“分工”相比,我国法律规范体系中尚未有法律明确使用“分权”概念。但近年来,分权的使用频率越来越高,国家层面的一些规范性文件也开始使用“分权”和“合理分权”的概念。学界有时也用分权来指称某类国家权力的横向或纵向划分,不过国内学者在使用分权概念时并不是指西方意义上的分权制衡,而是对权力分工结构的描述。

在描述权力配置结构的意义上,权力分工并不是社会主义宪法的专属名词,因为任何国家的宪法都会对国家机构之间的权力进行分工,西方宪法中的分权原则也是建立在立法、行政、司法这种特定权力分工方式之上的。只不过,分权原则并不只是一项权力分工原则,而是一项囊括多个子原则、多项价值目标和多种工作原理的总原则。严格来说,无论是民主集中制,还是议行合一,又或是合理分工,都不能完整对应分权原则之于西方国家机构中的地位。在我国宪法语境下,很难找到某一项原则能够作为分权原则的对应物。因为以美国为代表的西方宪法不仅将分权作为一项权力分工原则,而且将其贯彻到底,作为国家机构的创设原则和权力制约原则。

在自由主义分权学说中,分权原则大体遵循这样一套逻辑:(1)分权的目的在于保卫政治自由;(2)分权的方法是将政府职权划分为立法权、行政权和司法权,再由国会、总统和法院三个不同的机构分别承担这三种权力,三大分支机构的组成人员相互分离;(3)通过一定的权力混合,设计出权力制约权力的手段,从而达到权力制衡的效果。在这套逻辑中,国家机构的创设是权力分工的结果,国家权力被分为立法、行政和司法三种,国家机构相应被创设为立法部门、行政部门和司法部门三大分支,并且由于拒绝承认任何一种权力的至上性,权力的制约被寄托于三大分支的权力制衡之中。由此,立法权、行政权和司法权的三分同时解决了国家机构创设、权力分工和权力制约三大问题。

我国语境下的权力分工特指人民代表大会制度下权力的横向配置关系,与西方的分权原则相比,我国国家机构的设置和职权配置遵循完全不同的一套逻辑:(1)人民将权力交给全国人民代表大会,全国人民代表大会作为国家的权力机关,享有一种总括性的国家权力;(2)由全国人民代表大会产生国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院,全国人民代表大会将国家权力在这些国家机构之间进行职能分工,每一个机构享有一种主要的权力类型;(3)每一个机构对其所属的权力都不具有垄断性,根据国家治理的需要,这些权力也会被适当地配置给其他机构。在这套逻辑中,国家机构的创设不是根据权力的类型化决定的,而是国家机构的种类决定了权力的类型化,并且我国国家机构之间的权力分工并不遵循三权分立的基本框架,而是可以在不同国家机构之间进行适当调配。对比而言,我国国家机构的权力分工与混合更为灵活,也更为复杂。

权力分工与分权原则有着明显的区别:(1)权力分工更多的是一个描述性概念,而分权原则则带有明显的自由主义意识形态的价值内涵。(2)权力分工仅用以表述我国宪法国家权力配置的方式,并不决定国家机构创设问题,而分权原则同时决定着国家机构的创设和权力配置。尤其在国家机构的创设及其相互关系上,我国的民主集中制原则与分权原则形成鲜明的对立,前者承认人民代表大会的至上性,否定了三大分支机构分权制衡这一政权组织形式。(3)分权原则将立法、行政与司法的三权分立奉为圭臬,而权力分工则破除了三权分立的教义,根据国家机构的任务和职能灵活配置权力。(4)在分权原则之下,一类机构掌握一类权力,权力的混合仅仅是一种必要的例外,而在权力分工原则之下,权力的分工和混合均服务于国家机构职能的充分履行。

（二）权力分工与法治分权

虽然分工与分权存在上述重大区别,但若抛开西方分权学说的意识形态内涵,我们也可以在一般意义上以分权概念来指称权力分工之后所形成的权力分配结构。正如何华辉、许崇德两位先生所言,“分权,如果作为通常的工作分工,即国家机关各部门之间的职权的划分,那是在任何一个形态的阶级社会里都是存在着的。”事实上,任何分权都以分工为前提,任何分工也意味着一定程度的分权。分工也意味着资源的分散、专业的壁垒和组织结构的障碍。在进行了职能分工的组织系统内部,分工越是精细,组织内部各个部分的自主性就越强,缺乏整合机制的分工甚至有失控的危险。不过,分工所产生的这种话语、知识和技能的阻隔,只能起到社会学意义上的分权效果。

在西方的分权原则和社会学意义上的分工之外,我们可以在法治意义上重新界定分权概念,用以指称我国的国家权力分工状态。法治意义上的分权,是在职能分工的基础上对这种社会分工的确认和保护,国家机关之间的职能分工借助于法治原则获得一定的自主地位,以抵御其他国家机关的不法侵扰。按照法治原则组织起来的科层制国家机构,即便存在上下级从属关系,但是下级机关与其说是服从上级,不如说是服从法律,并且这种服从仅限于法律规定的范围,一旦超出这个范围,下级机关有权以法律的名义予以拒绝。在没有从属关系而仅是分工关系的同级国家机关之间,这种分工借助于法律的确认和保障形成的分权效果就更明显了。正是借助于法治原则和法律规范体系,所有国家机关相互之间构成一种分权结构。这种分权结构被美国法社会学者称为“机构自治”,因为在法治的 视角下,“这些机构在各个规定的权能范围内要求一种有限的至上性”。在公法学上,也有“行政权的宪法保留”或“行政保留”的概念描述宪法和法律赋予行政机关的自主空间。

法治分权的本质是权力主体凭借法的赋权取得较其他权力主体相对独立的地位。能够产生这种分权效果的基本前提是,法律明确规定各方的权力和地位,并设置专门机关保证实施。对于宪法上的国家机构而言,这种法治分权的效果更为明显。我国宪法是刚性成文宪法,宪法的效力高于普通法律,宪法制定和修改程序也严于普通法律。这意味着,所有的国家机关、社会组织和个人均在宪法之下。得益于宪法的至上性,各类宪法主体凭借宪法授予的权力和地位,从而拥有与包括全国人民代表大会在内的其他宪法主体相对抗的自主空间。宪法上的这种法治分权意味着,宪法上的国家机关作为制宪权的产物享有的是宪定权力,并不能被另一种宪定权力——全国人民代表大会及其常委会的立法权——任意支配。

从政治学的角度观察,全国人民代表大会与其他国家机构之间是从属关系;但从法治视角来看,全国人民代表大会与宪法上的其他国家机构一样,都是宪法之下的宪定机关。虽然全国人民代表大会处于整个宪法体制中的核心位置,是整个国家机构体系得以合法建立并有效运行的枢纽,但中国的全国人民代表大会并不是英国的议会,全国人民代表大会享有的是宪法赋予的宪定权力,而不是制宪权力。作为国家权力机关的全国人民代表大会的职权范围的确大于宪法上其他国家机关,但即便是全国人民代表大会也不能恣意改变其他国家机关的宪法地位和宪定权力。在此意义上,我们可以把我国宪法语境下的权力分工也称之为分权。只不过这种分权是基于宪法对国家机构之间职能分工的确认和保障,从而在根本上区别于西方宪法中的权力分立。

三、权力分工的方式：属性、职能与过程

对权力的理解不同,权力的划分标准也会存在差异,因此权力分工的方式并非只有一种。早在1957年,亨廷顿就提出了权力分工与职能分工这两种不同的划分方式。近年来,国内学者也意识到这个问题,试图在西方的三分法之外提出一种功能意义上的权力划分标准。纵观西方宪法与我国宪法对权力的配置,可以归纳出来以下几种权力分工的方式:(1)基于属性的权力分工,(2)基于职能 的权力分工,(3)基于过程的权力分工。西方宪法主要采用属性论的权力分工方式,并在权力制衡原理下将其同时作为权力的制约方式。我国宪法则主要采用职能论的分工方式,并以过程论的分工方式作为权力的制约方式。

（一）基于属性的权力分工

西方分权原则按照权力属性将国家权力划分为立法权、行政权与司法权。康德用逻辑三段论来论证这种三分法的周延性:“每个国家包含三种权力,人民的普遍联合意志,在一种政治的‘三合体’中人格化。它们就是立法权、执行权和司法权……这三种权力可以和实践的三段论中的三个命题作对 比:那主要的作为大前提,规定意志的普遍法则;那次要的根据作为小前提原则的法则,提出可以应用到一次行为的命令;而结论包括判决书,或者,在具体案例中正在考虑的权利的判决。”康德的解释是一种事后的理论化阐释,实际上正如英国宪法学家詹宁斯觉察到的那样,这种三分法的产生并不是源于逻辑而是源于经验。立法、行政、司法这种特定的分权方式源自英国普通法传统下的法治理念。当同一个人既是立法者又是执法者,或者既是执法者又是司法者时,就有违自然公正和正当程序,因此只有按照属性论划分权力才符合法治的要求。

按照属性进行权力分工的西方分权,其首要目的在于保障自由,同时还包括效率和法治等多种价值。美国学者弗莱厄蒂认为,建国之父们支持分权是为了实现数个取得广泛同意的目标,分权不过是 实现制衡、责任制和效能的手段。阿克曼也认为分权同时兼具增强民主正当性、提升专业能力和保护基本权利的价值。其他学者如凯斯·桑斯坦和彼得·施特劳斯均认为分权的主要功能包括自由和效率。分权的效率价值,一方面体现在立法、行政与司法的分立本身也是一种特殊的职能分工,分工能够产生效率;另一方面,立法、行政与司法的分立能够确保行政部门的独立地位,而独立的行政部门被视为效率的保障。

但即便是在美国,属性论的权力分工也遭遇了很大的挑战。罗斯福新政以来,美国成立了大量同时行使立法、行政和司法权力的独立规制机构。尽管这些规制机构有违分权原则而受到种种合宪性质疑,但法官和学者常常以效率和能力为规制机构提供合法性论证。此外,权力委托的普遍化使得大量的立法权乃至司法权被转移至行政机关手中,使得一些行政机关同时握有立法权、行政权和司法权。尽管分权原则的价值并未遭到普遍怀疑,但这种属性论的分权方式是否要继续坚持已经受到越来越多的质疑。部分美国学者转向其他的分权形式来实现分权的价值,坚持经典三权分立的阵营内部也出现了形式主义分权与功能主义分权之争。应该说,完全按照权力属性进行的权力分工从一开始就只是理想状态,在宪法规范层面和实践层面,权力分工或多或少偏离了属性论的三权划分。

（二）基于职能的权力分工

属性论权力分工方式建立在自由主义的政治理论和西方国家独特的政治实践之上,我国宪法背后的政治理论和政治实践与西方并不一样,因此我国国家机构的权力分工并不遵循属性论的权力分工逻辑,而更多的是遵循职能分工的逻辑。前者是将国家权力明确划分为立法权、行政权和司法权,而后者则是根据国家职能来确定权力的分工。

国家职能在不同的国家和不同的历史时期会有不同的标准和方式。从社会学视角来看,国家职能可以分为政治、经济与文化等职能。从政治学视角来看,国家职能可以分为内部的统治和管理职能,以及外部的保卫和交往职能。从法学视角来看,立法、行政与司法的三分构成了各国宪法划分国家职能的基础模版。社会主义宪法也接受了立法、行政与司法的基本概念,但祛除了其背后的权力制衡内核,仅将其视为一种普通的职能分工形式。而且,社会主义宪法在社会主义的政治理念下对立法、行政与司法的内涵及其相互关系加以改造,在法律实践中形成了一套按照职能进行权力分工的逻辑。

社会主义的政治理念先是破除分权制衡的神圣性,将立法、行政和司法的三分视为一种职能分工而不是神圣不可侵犯的原则。1848年恩格斯指出:“事实上这种分权只不过是为了简化和监督国家机构而实行的日常事务上的分工。也像其他一切永久性的、神圣不可侵犯的原则一样,这个原则只是在它符合现存的种种关系的时候才被采用。”显然,恩格斯将西方资本主义的分权方式理解为一种普通的职能分工,甚至立法与行政的分工也并非必须遵循的准则。马克思在《法兰西内战》中指出:“公社是一个实干的而不是议会式的机构,它既是行政机关,同时也是立法机关。”这句话后来被视为议行合一原则的出处,但在当时的情势下马克思表达的意思是,为了革命政权的巩固,别说分权就连分工也不是必需的。后来列宁在评价巴黎公社体制时,也提到了“立法和行政的分工”。可见, 在社会主义经典作家眼里,立法与行政的划分仅仅是一种职能分工的方式,是否采用取决于现实条件和需要。

在破除自由主义分权理论教条之后,社会主义国家从实践中发展出自己的职能分工逻辑。1918 年《俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国宪法(根本法)》将国家职能划分为立法和管理两大部分,按照议行合一的原则,全俄苏维埃代表大会及全俄苏维埃中央执行委员会是最高立法和管理机关,中央执行委员会之下的人民委员会也承担一定的立法职能。具体的管理职能由人民委员会的18个人民委员部承担,其中就包括司法人民委员部和国家监察人民委员部。1924年《苏维埃社会主义共和国联盟宪法(根本法)》将国家权力从原先的立法和管理两大类划分为立法、行政、审判三大类型。在1936年《苏维埃社会主义共和国联盟宪法(根本法)》(以下简称《1936年苏联宪法》)中,苏联最高苏维埃垄断了包括立法权在内的一切最高国家权力,苏联最高苏维埃之下的苏联部长会议是其执行机关,苏联最高法院独立行使最高审判权,苏联总检察长对所有的部和这些部所属的机关以及每一个公职人员和苏联公民是否严格遵守法律行使最高检察权。也正是在这个时候,检察权被提升为一种与立法、行政、审判相并列的权力。

《1936年苏联宪法》对新中国宪法的制定和起草影响深远,1954年《宪法》的制定就源自斯大林的建议,体例和内容上也基本遵循苏联宪法的模式,很多条款与苏联宪法高度一致。在1949年《中华人民共和国中央人民政府组织法》中,国家权力被划分为立法权、行政权、军事权、审判权和检察权。但1954年《宪法》将军事权降格为行政权的一部分,从而与《1936年苏联宪法》的四权分工结构近乎一致。1982年《宪法》在精神、结构、内容上回归1954年《宪法》,不过这次修宪设置了中央军事委员会,让军事权重回国家权力的第一序列。2018年,为了建立集中统一、权威高效的反腐体制,党和国家把原本处于国务院之下的行政监察职能和原属于检察院的反贪反渎职能合并起来,并通过宪法修正案的方式确认了监察委员会在人民代表大会体制中的地位,使得监察权作为一种与其他五种国家权力相并列的权力类型。

可以看到,与以美国为代表的西方宪法相比,我国宪法并未将立法、行政和司法视为一种逻辑周延的权力划分方式,也不认为这三者穷尽了其他的国家权力类型,而是根据国家任务的变化和不同阶段的需要,来调整国家权力的基本结构。“我国宪法体制框架实质是一个多元权力的包容体制。我们可以根据时代发展需要和所需达到的改革目的,在宪法层面上将一个又一个不同于立法权、司法权和行政权的国家(宪法)权力表达出来。”在这种基于职能的权力分工方式之下,国家机构体系及其权力类型都是开放性的,国家可以根据现实需要创设新的国家机构和权力类型。

（三）基于过程的权力分工

在属性论和职能论之外,社会主义法治传统中还存在一种较为隐秘的过程论的权力分工方式。这种过程论的权力分工方式根源于欧陆传统中立法与执行的二分法。在巴黎公社和苏维埃革命期间,社会主义革命政权采取议行合一体制,既没有分权也没有分工。但在政权稳定之后,列宁意识到议行合一的诸多弊病,转而提出立法、执行、监督这种过程论的权力分工方式。过程论的权力分工最早可以追溯到1918年列宁在《关于苏维埃政权的民主制和社会主义性质》一文中的论述:“苏维埃不仅把立法权和对执行法律的监督权集中在自己的手里,而且通过苏维埃全体委员直接把执行法律的职能集中在自己的手里,以便逐步过渡到由全体劳动居民人人来履行立法和管理国家的职能。”由此,“立法权”“执法权”“执行法律监督权”成为一组对国家机构进行权力分工的概念。

最初,立法权和执法监督权都为代表机关独有,但由于能力的限制,代表机关侧重于立法职能的履行,难以充分行使执法监督权。为维护社会主义法制统一,代表机关将执法监督权授予检察机关。1922年列宁在酝酿检察制度问题时指明检察机关的任务:“应当注意,检察机关和任何行政机关不同,它丝毫没有行政权,对任何行政问题都没有表决权。检察长有权利和有义务做的只有一件事:注意使整个共和国对法制有真正一致的理解。”检察权能够上升为与立法、行政、司法相并列的一项权力,是职能论权力分工和过程论权力分工共同作用的结果。我国现行宪法和法律显然不是采用立法、行政、司法三分的属性论来理解检察机关的地位和检察权的性质,而是从过程论的角度将检察机关界定为法律监督机关,将检察权的性质界定为专门的法律监督权。

立法、执行与监督的三分法对我国的宪法学说和宪法文本产生了深远影响。苏联法理学将法的运行过程分为法的创制和法的实施两个阶段,法的实施阶段又分为法的适用和法的监督,而法的适用又分为法的遵守(公民)和法的执行(国家机关)。这些概念作为对立法、执行和监督的理论化表达,对宪法文本影响颇深。现行宪法多处使用“宪法实施”“监督宪法实施”“宪法遵守”和“宪法执行”的概念。“执行”和“监督”的概念,在现行宪法和法律中也很常见。并且,我国宪法和法律区分了“执行”和“行政”,有时候司法也被视为执行的一部分。与属性论的行政概念相比,执行是从效果上来判断, 而不是从行为是抽象行为还是具体行为来判断,因此下位法对上位法的实施也是执行的方式之一。这种过程论的三分法及其相关概念,导致我国宪法学在引入欧美的违宪审查理论时面临巨大的话语障碍,并一度引发我国宪法有无实施的争议。

过程论的权力分工不仅通过宪法文本还通过中国共产党的政治文件塑造我国国家机构的权力分工。2002年中国共产党的十六大报告针对政府机构改革问题使用了“决策、执行、监督”的说法,有学者将其应用于行政体制改革,把行政权分为决策权、执行权和监督权,这就是所谓的“行政三分制”。2007年中国共产党十七大报告提出“建立健全决策